8.2.1 Met welke argumenten heeft het kabinet de wijzigingen onderbouwd?

Bij de WW-uitkering die in 1987 werd ingevoerd werd een koppeling gemaakt tussen de duur van de uitkering en het arbeidsverleden. De verzekeringsgedachte van de WW speelde een rol bij die koppeling. Het kabinet vond dat het verschil in de duur van uitkeringsrechten tussen werklozen in de WW en in de bijstand meer gerechtvaardigd was naarmate het werknemerschap langer had geduurd. Er was dan immers meer premie afgedragen door de werknemer voor de verzekering van de periode van werkloosheid. Daarnaast vond het kabinet dat de sociale partners (het bedrijfsleven/de werkgevers) primair verantwoordelijk moesten zijn voor de uitkeringsgerechtigde, omdat zij genoten van de vruchten van de arbeid van de werknemer.1

Voor berekening van het arbeidsverleden in 1987 werd de periode vanaf het 18^e levensjaar van de werknemer tot vijf jaar voorafgaand aan de werkloosheid (fictief) en het feitelijke arbeidsverleden in de vijf jaar voorafgaand de werkloosheid genomen.2 Er bestond recht op een half jaar loongerelateerde uitkering indien aan de wekeneis werd voldaan. De loongerelateerde uitkering werd verlengd indien aan de jareneis werd voldaan. Bij die verlenging van de loongerelateerde uitkering werd de som van het fictieve en feitelijke verleden in aanmerking genomen. Na de verlengde loongerelateerde uitkering had de uitkeringsgerechtigde gedurende een jaar recht op een uitkering op minimumniveau, de vervolguitkering. Ook de uitkeringsgerechtigde die aan de 3-uit-5-jareneis voldeed, maar geen arbeidsverleden had van meer dan 5 jaar (en dus geen recht op een verlengde loongerelateerde uitkering had), kreeg nog wel een vervolguitkering. Deze uitkeringsgerechtigde had direct na de basisuitkering van zes maanden nog recht op een vervolguitkering van een jaar. Doel van de vervolguitkering was om de overgang naar de bijstand (met een zwaardere vermogens- en inkomenstoets) uit te stellen. Ook de financiële onafhankelijkheid ten opzichte van de partner bleef dan langer gewaarborgd, omdat niet aan de gezinsinkomenstoets hoefde te worden voldaan.3

De wijzigingen in 19954 hadden zowel betrekking op de referte-eis als op de duur van de WW. Het was een pakket aan maatregelen dat in samenhang moet worden gezien, vandaar dat ik ook op de in 1995 gewijzigde referte-eisen inga. De referte-eis voor de loongerelateerde uitkering werd verscherpt naar een gecombineerde 26-uit-39-wekeneis en een 4-uit 5-jareneis. Het recht op een loongerelateerde uitkering en op een vervolguitkering ontstond door deze wijziging dus alleen voor de werknemer die zowel aan de wekeneis als aan de jareneis voldeed. De reden daarvoor was dat het kabinet vond dat er een sterkere band met het arbeidsproces kon worden gevraagd voor toegang tot de WW. Dit had ook te maken met het stijgende beroep op de WW en de maatregelen die het kabinet moest nemen om de stijging van de collectieve lasten door dat toenemend beroep tegen te gaan.5 Vanwege de verscherpte toetredingsvoorwaarden werden werklozen met een relatief kort en/of onregelmatig arbeidsverleden (namelijk met een groter gat dan 13 weken in de laatste 39 weken of minder dan 52 dagen per jaar in de laatste 4 uit 5 jaar) volledig van de (loongerelateerde) WW-uitkering uitgesloten. Dit waren vaak jongeren en herintreders. Om de scherpe randjes van de aanscherping van de referte-eisen te verzachten, werd een kortdurende uitkering op minimumniveau voor zes maanden ingevoerd voor de groep die alleen aan de wekeneis kon voldoen. Deze uitkering was 70 procent van het wettelijk minimumloon of 70 procent van het dagloon bij een lager referteloon. Het verschil in hoogte van de uitkering voor werklozen met een relatief kort arbeidsverleden (70 procent van het minimumniveau) en de groep die aan de verscherpte eisen voldeed (70 procent loongerelateerd) werd gerechtvaardigd door hun verschillen in de band met het arbeidsproces (minder of meer arbeidsverleden).

Met diezelfde wetswijziging werd de vervolguitkering verlengd van een jaar naar twee jaar. Dit werd gerechtvaardigd doordat ook de toetredingsvoorwaarden waren verscherpt, zodat de (nu kleinere) groep die aan de voorwaarden voor een vervolguitkering voldeed een duidelijke band met het arbeidsproces had en daarom recht had op de (vervolg)uitkering.

Circa negen jaar later, in 20036, werd de vervolguitkering weer afgeschaft. De afschaffing gebeurde bijna van de ene op de andere dag zonder overleg met adviesorganen als de SER.7 Argument was dat het kabinet verwachtte dat het beroep op de WW meer dan zou verdubbelen in de jaren 2002-2007,8 zodat door het toenmalige kabinet een maatregel moest worden genomen om het beroep te beperken. Het kabinet verwees daarbij naar onderzoek9 uit 1991 waaruit zou blijken dat werklozen sneller uit de uitkering stromen wanneer het einde van die uitkering in zicht komt. Het afschaffen van de vervolguitkering zou daarom de prikkel tot werkhervatting versterken en bijdragen aan het activerende karakter van de WW. Uit antwoorden op Kamervragen blijkt echter dat de uitkering was afgeschaft omdat bezuinigingen nodig waren en de afschaffing al ingeboekt was in de begroting. Andere maatregelen dan afschaffing (zoals een verkorting van de duur van de vervolguitkering) zouden niet tot de door het toenmalige kabinet gewenste bezuinigingen op korte termijn leiden.10

In 200611 vond de eerste duurverkorting sinds de invoering van de WW in 1987 plaats, namelijk van 5 jaar naar 38 maanden. Het kabinet vond dat een kortere uitkeringsduur een versterkte activerende werking zou hebben. Uit een in de MvT aangehaald onderzoek uit 2003 bleek dat van een lange potentiële uitkeringsduur een negatieve re-integratieprikkel uitging, vooral bij ouderen. Er was een verhoogde uitstroom naar werk op het moment dat de maximale uitkeringsduur werd bereikt.12 Het grootste gedeelte van de werklozen stroomde volgens dat onderzoek ook relatief snel uit de WW, zodat die groep geen nadeel zou ondervinden van de verkorting.13

De met de wetswijziging van 1994 ingevoerde kortdurende uitkering op minimumniveau van zes maanden werd bij deze wetswijziging van 2006 weer afgeschaft. Bij de wijziging van 1994 had het kabinet betoogd dat de groep WW’ers die alleen aan de referte-eis van 26 uit 39 weken voldeed geen recht had op een loongerelateerde uitkering. In 2006 kwam het kabinet hierop terug. Betoogd werd dat de groep die alleen aan de wekeneis voldeed weer recht had op een loongerelateerde basisuitkering, omdat één soort uitkering (alleen een loongerelateerde uitkering en geen uitkering op minimumniveau) zou leiden tot deregulering en vereenvoudiging van de uitvoering.14 Het uitvoeringsorgaan en de Inspectie Werk en Inkomen hadden namelijk al meerdere keren aandacht gevraagd aan het kabinet voor de complexiteit en de uitvoerbaarheid van de WW.15

Voor de groep WW’ers die aan de wekeneis voldeed werd een loongerelateerde basisuitkering van drie maanden ingevoerd. De verkorting van de basisuitkering van zes naar drie maanden zou volgens het kabinet de werknemers vanaf aanvang prikkelen om actief op zoek te gaan naar werk.16

Een andere wijziging betrof een verhoging van de basisuitkering. De uitkering was in de eerste twee maanden verhoogd tot 75 procent van het dagloon, daarna was deze vanaf de derde maand weer 70 procent daarvan. De verhoging van de basisuitkering zou werkhervatting niet stimuleren, maar het kabinet vond dat de verlaging van de uitkering met 5 procentpunt in de derde maand een financiële prikkel zou leveren om actief op zoek te gaan naar werk.17 Dit was een uitwerking van de veranderende visie van het kabinet op de WW.18 De WW diende de werkloze financiële rust te geven om een andere baan te vinden,19 en diende daarmee ook bij te dragen aan de zogeheten ‘smeermiddel’-functie van de WW voor de arbeidsmarkt. De smeermiddelfunctie van de WW bestond uit het bijdragen aan de circulatie op de arbeidsmarkt en aan een goede arbeidsallocatie.20 De verhoging van de uitkering in de eerste twee maanden, de (ten opzichte daarvan weer) verlaging in de derde maand en de algehele verkorting van de duur waren bedoeld als prikkels om die circulatie te bevorderen.

Met de Wwz21 werd in 2014 de maximale duur van de WW verkort naar 24 maanden. Ook deze wijziging diende een activerend doel. Er moest volgens het kabinet meer worden geïnvesteerd in het vinden van een nieuwe baan door activerende arbeidsmarktinstituties. Het kabinet liet dit laatste over aan de sociale partners om te regelen en te financieren. Zij mochten hun portemonnee trekken en van-werk-naar-werk-trajecten opzetten.

Het kabinet noemde als hoofdargument voor de verkorting dat een activerende lijn werd doorgezet. Een aanvullende reden voor de verkorting was dat deze een bijdrage zou leveren aan het op orde brengen van de overheidsfinanciën door de structurele en aanzienlijke besparing op de uitkeringslasten.22 Er werden geen verdere overwegingen gewijd aan die lastenbesparing.

Aan deze wetswijziging (de Wwz) lag een sociaal akkoord23 van 2013 ten grondslag waarin de mogelijkheid van aanvulling van het derde jaar door de sociale partners was overeengekomen. Kennelijk werd de verkorting van de duur voor de (oudere) werknemers toch onwenselijk geacht en werd de terugkeer naar de oude duur niet tegengehouden door het kabinet als de financiële lasten elders kwamen te liggen. Het kabinet stemde er in toe dergelijke regelingen algemeen verbindend te verklaren. Van een afstand gezien rijst dan toch de vraag naar de consistentie van de argumentatie dat activering moet worden gestimuleerd en hoe reëel de activerende functie van de verkorting in werkelijkheid werd ingeschat.