8.2.2 Hoe consistent zijn de argumenten van het kabinet en hoe consistent is de ontwikkeling van de wetgeving geweest?

Als we de belangrijkste wijzigingen op een rij zetten dan is het de vraag of de verantwoording van het kabinet om tot die wijzigingen te komen consistent is geweest.

De duur is in de afgelopen 33 jaar verminderd met het argument van activering. Het gegeven doel van het kabinet, activering door verkorting, is daarmee consistent. Maar mijns inziens mag het kabinet ook transparanter zijn in zijn verantwoording als het gaat om het doel van collectieve lastenbesparing. Bezuinigingen spelen een belangrijke, zo niet de belangrijkste, rol bij de duurverkortingen, maar het kabinet is daarin niet expliciet in de MvT bij de wetswijzigingen. Bij de verkorting in 2014 zijn in de MvT maar een paar regels gewijd aan het feit dat de verkorting ook tot het “op orde brengen” van de overheidsfinanciën zal leiden.1 Ook het feit dat de afschaffing van de vervolguitkering in 2003 om budgettechnische redenen is doorgevoerd, zo bleek uit Kamervragen,2 maar waar in de MvT geen melding van wordt gemaakt, maakt dat er vraagtekens kunnen worden gezet bij de transparantie van het kabinet op dit punt. Wellicht is een verklaring hiervoor de kritiek van de Raad van State dat bezuinigingen een legitiem en noodzakelijk doel zijn voor wetswijzigingen, maar dat uit het oogpunt van de democratische rechtsstaat een wetswijziging niet alleen vanwege bezuinigingen of budgettaire redenen mag worden gemotiveerd.3

De Raad van State vindt in zijn jaarverslag van 2013 dat het kabinet alleen over mag gaan tot nieuwe regels als zij aannemelijk kan maken dat er een leemte wordt opgevuld.4 De door het kabinet aangegeven leemte bij de duurverkortingen is – kort samengevat – een gebrek aan activering door een te lange uitkeringsduur. Het instrument van de duurverkorting is echter niet een effectief instrument om die leemte op te vullen. Von Bergh heeft in haar onderzoek in 2019 gevonden dat de verkorting naar 38 maanden in 2006 niet tot effecten had geleid voor de totale groep uitkeringsontvangers. Voor ouderen, de 55-plussers met een lang arbeidsverleden, had ze wel het effect van een toename van de kans naar betaald werk met 0,7 procentpunt; de uitstroomkans naar de bijstand of geen inkomen steeg met 0,4 procentpunt.5 Ook uit onderzoek van De Groot en Van der Klaauw in 2014 naar het effect van de duurverkorting in 2006 bleek een zeer beperkte toename van 0,5 procentpunt in de kans om binnen 6 maanden betaald werk te vinden.6 De verantwoording van het kabinet voor de duurverkorting in 2014 houdt daarom onvoldoende rekening met onderzoek naar volumebeperkende resultaten uit eerdere duurverkortingen.

Daarnaast lijkt het of het kabinet en de sociale partners zelf ook geen vertrouwen hebben in het activeringsargument. De sociale partners hebben een aanvulling van de WW in cao’s ontwikkeld die door het kabinet werd gefaciliteerd. Daarmee bestaat het risico dat het eventueel activerende effect van een verkorting teniet wordt gedaan. De overweging in de MvT bij de Wwz dat het kabinet verwacht dat de sociale partners wel hun best zullen doen om het beroep op de aanvulling terug te dringen, omdat zij daar een financieel belang bij hebben,7 overtuigt niet helemaal dat de activerende functie gewaarborgd is en bovendien maakte het kabinet zich daarmee afhankelijk van andere partijen.

Ook de motivering van de verlenging van de vervolguitkering in 1994 naar twee jaar en de afschaffing in 2003 is niet consistent. Het doel van de vervolguitkering was om een periode in te voeren waarin de uitkeringsgerechtigde aan een inkomen op minimumniveau kon wennen, zonder dat aan de zwaardere vermogens- en inkomenstoets van de bijstand moest worden voldaan. Vooral werklozen met een slechte arbeidsmarktpositie hoefden gedurende langere tijd hun vermogen niet aan te spreken. Ook de financiële onafhankelijkheid ten opzichte van de partner bleef door de vervolguitkering langer gewaarborgd, omdat niet aan de gezinsinkomenstoets hoefde te worden voldaan. Er werd door het kabinet naar gestreefd de uitkeringsrechten te individualiseren. De vervolguitkering werd in 2003 echter afgeschaft, enerzijds vanwege het verwachte toenemende beroep op de WW en anderzijds omdat de afschaffing de prikkel tot werkhervatting zou versterken en daardoor ook het activerende karakter van de WW zou bevorderen. De argumenten voor de invoering en verlenging, namelijk dat deze groep een sterke band met het arbeidsproces had en de uitkering nodig was voor individualisering van uitkeringsrechten, werden niet meer besproken. Het financiële argument voor de afschaffing, te weten dat de besparing van de afschaffing al was ingeboekt, werd ook hier niet in de MvT genoemd. Dit zijn mijns inziens motiveringsgebreken bij de wetswijziging.

Naast het geschetste probleem in de argumentatie van de wetswijzigingen is er ook dat van een fragmentarische inzet van de sturingsinstrumenten, hetgeen tot uitvoeringsproblemen heeft geleid. Zo heeft de hoogte van de (basis)uitkering bij het alleen voldoen aan de wekeneis een ontwikkeling doorgemaakt van loongerelateerd naar minimumniveau en vervolgens weer naar loongerelateerd (zie Tabel 1).

Tabel 1. Wijzigingen van WW-uitkering bij voldoen aan de wekeneis

In de aanloop naar de verscherping van de referte-eisen en de introductie van de kortdurende uitkering op minimumniveau in 1995 bleek dat het beroep op de WW sterk was toegenomen. Om de stijging van de collectieve lasten en daarmee de verhoging van de premies tegen te gaan, moest het kabinet maatregelen nemen. Eén van die maatregelen was de verlaging van de uitkering naar een minimumniveau bij het enkel voldoen aan de wekeneis. De groep WW’ers die alleen aan de wekeneis voldeed (en niet aan de jareneis) had volgens het kabinet een relatief kort arbeidsverleden en dus een minder sterke band met het arbeidsproces. Om voor een loongerelateerde uitkering in aanmerking te komen, moest er een sterkere band met het arbeidsproces zijn. De referte-eisen werden daartoe aangepast, want de referte-eisen in 1987 waren achteraf gezien een “wel heel losse band met het arbeidsproces” om voor een WW-uitkering in aanmerking te komen, aldus het kabinet in 1995.8

Er zijn geen argumenten in de Kamerstukken gegeven waarop dit voortschrijdend inzicht gebaseerd was, anders dan het argument dat er maatregelen moesten worden genomen tegen het toenemende beroep op de WW. De inhoud van de wettelijke regeling wordt dus aangepast aan het gebruik en de feitelijke omstandigheden (lees: een toenemend beroep op de WW). Daar zet ik vraagtekens bij. De WW is namelijk in het leven geroepen om werklozen te ondersteunen bij werkloosheid door ze een periode van financiële rust te gunnen om een andere baan te vinden. Het lijkt erop dat het kabinet de duur van de periode van financiële rust aanpast op het moment dat er veel werkloosheid is of dreigt. Vanuit de doelstelling van een werkloosheidsregeling zou de WW-regeling juist bij slechte economische omstandigheden meer van belang zijn en niet moeten worden versoberd. De WW zou als het ware moeten ‘meeademen’ met de conjunctuur en juist anti-cyclisch moeten variëren. Hier kom ik in de slotbeschouwing, paragraaf 8.8, op terug.

In 1995 vond het kabinet dat bij het alleen voldoen aan de wekeneis er geen recht op een loongerelateerde WW-uitkering mocht bestaan. Die WW’ers hadden immers een “wel heel losse band met het arbeidsproces”. In 2006 wordt de kortdurende uitkering op minimumniveau weer afgeschaft en in plaats daarvan is weer recht op een loongerelateerde basisuitkering. Sterker nog, die basisuitkering is in de eerste twee maanden hoger dan de eerdere loongerelateerde uitkeringen, te weten 75 procent. Het argument om weer over te gaan naar een loongerelateerde uitkering bij het voldoen aan de wekeneis was dat in het kader van vereenvoudiging van de WW en de uitvoering van de WW het toch beter is om één soort uitkering te hebben. De uitvoeringsproblemen bij het UWV hadden ertoe geleid dat het kabinet haar argument om alleen loongerelateerde uitkeringen te verstrekken aan WW’ers met een sterke band met het arbeidsproces los moest laten en weer over moest gaan naar een loongerelateerde uitkering voor alle WW’ers. De vraag is of het kabinet niet van tevoren had kunnen voorzien dat twee soorten uitkeringen tot uitvoeringsproblemen hadden kunnen leiden en daar überhaupt over heeft nagedacht. Dit is een duidelijke illustratie van de observatie van de Raad van State dat er sprake is van een fragmentarische aanpak door het kabinet, die inboet op doeltreffendheid van wetgeving en ook leidt tot uitvoeringsproblemen.9