4.7.12.2 Gerichte of ongerichte informatieverstrekking

In de literatuur wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘gerichte’ en ‘ongerichte’ informatie.1 Gerichte informatie is bedoeld voor (groepen van) individuele burgers en wordt door hen gebruikt voor aan de overheid kenbare specifieke situaties of behoeften.2 Ongerichte informatie wordt daarentegen in het algemeen verstrekt, ten behoeve van iedere burger of een grote groep burgers.3 In de laatste categorie valt bijvoorbeeld algemene voorlichting, die ziet op regelgeving, beleid of een belang dat de overheid zich (in het bijzonder) heeft aangetrokken.4 Bruikbaar en zinvol vind ik het onderscheid tussen gerichte en ongerichte informatie niet, omdat de gegeven definities meer vragen oproepen dan zij beantwoorden. Hoe bepaalt men bijvoorbeeld de bedoeling van de overheid met informatieverstrekking? Wanneer is informatie bedoeld voor een groep individuele burgers, wanneer voor een grote groep burgers en wanneer voor iedere burger? Wanneer zijn situaties of behoeften specifiek? Wanneer zijn specifieke situaties of behoeften kenbaar aan de overheid? Achter het begrip ‘kenbaar’ gaat reeds een wereld van nuance schuil: is een ‘behoren te weten’ voldoende, gaat het om een ‘kunnen weten’ of is een ‘weten’ vereist, en geldt dat in alle gevallen of moet dit per geval worden vastgesteld?

Uit de hiervoor gegeven definities volgt voorts dat de afbakening van de twee begrippen niet scherp is. In de definitie van gerichte informatie wordt een koppeling gemaakt tussen de geadresseerde van de informatie en de wetenschap van de overheid omtrent zijn bedoelingen met de informatie, terwijl die wetenschap geen rol speelt bij de kwalificatie van informatie als ongericht. Dat informatie wordt gebruikt voor doeleinden waarmee de overheid bekend is, sluit dus niet uit dat sprake is van ongerichte informatieverstrekking, zodat het geen onderscheidend kenmerk van gerichte informatieverstrekking kan zijn. Hier komt bij dat zich vele vormen van informatieverstrekking laten bedenken die het midden houden tussen gerichte en ongerichte informatieverstrekking. Hoe moet, bijvoorbeeld, de situatie worden geduid waarin de burger naar aanleiding van een concrete vraag zijnerzijds wordt verwezen naar een folder met algemene informatie? Een folder is overduidelijk bedoeld voor het grote publiek, maar wordt in een dergelijk geval ingezet in verband met de specifieke situatie van een individuele burger.

Zou men toch een onderscheid willen maken tussen gerichte en ongerichte informatie, dan zou daarbij een drietal criteria leidend kunnen zijn.5 In de eerste plaats ligt het voor de hand om betekenis toe te kennen aan de geadresseerde van de informatieverstrekking in abstracto.6Is de geadresseerde te individualiseren, dan duidt dat erop dat sprake van gerichte informatieverstrekking. Een tweede indicator is of de informatieverstrekking door de overheid wordt voorafgegaan door informatieverstrekking door de burger. Gerichte informatieverstrekking berust op een informatie-uitwisseling, waarbij de burger zijn eigen situatie schetst of daarop een toelichting geeft, en derhalve zelf ook (enige) informatie verstrekt. De aard en inhoud van de verstrekte informatie vormt een derde, zij het minder duidelijke, aanwijzing. Het eenzijdige karakter van ongerichte informatieverstrekking – waaraan geen informatie-uitwisseling voorafgaat – heeft tot gevolg dat de informatie doorgaans algemeen van aard is.7 Wanneer niet wordt ingegaan op de specifieke omstandigheden van het geval van de individuele burger, waardoor de informatie ook bruikbaar is voor andere burgers, doet zich een geval van ongerichte informatieverstrekking voor.

Aan de hand van de voornoemde definities wordt in de literatuur betoogd dat de overheid niet of minder snel onrechtmatig handelt bij het verstrekken van ongerichte informatie. Het belangrijkste argument daarvoor is gelegen in de belangrijke en laagdrempelige voorlichtende functie van bestuursorganen.8 Dit argument knoopt aan bij de aard, inhoud en geadresseerde van de informatie. Het lijkt te zijn ontleend aan, althans vindt steun in, de rechtspraak van de belastingrechter. Vaste rechtspraak van de belastingrechter is namelijk dat het belang dat de belastingplichtigen erbij hebben dat de fiscus zijn voorlichtende taak onbelemmerd kan vervullen, ertoe noopt te aanvaarden dat het risico van een onjuiste inlichting in de regel (behoudens bijzondere omstandigheden) voor rekening van de betrokken belastingplichtige blijft.9 Dit geldt volgens de belastingrechter met name voor reacties op een verzoek van een belastingplichtige om inlichtingen aangaande de inhoud van wettelijke dan wel andere door de fiscus in acht te nemen algemene regels. Het belang van de voorlichtende functie van de overheid mag niet worden onderschat. Het vormt mijns inziens echter niet, althans niet op zichzelf, een juridisch argument voor het betrachten van terughoudendheid bij het aannemen van aansprakelijkheid.

Kernvraag is immers of en, zo ja, in hoeverre het ongerichte karakter van informatieverstrekking van invloed is op het vertrouwen dat de burger daaraan mag ontlenen. Deze vraag moet worden beantwoord aan de hand van het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel,10 hoewel de daarin aangelegde maatstaf aanpassing behoeft als gevolg van het eenzijdige karakter van ongerichte informatieverstrekking (paragraaf 4.7.2-4.7.3). Strikt genomen heeft de Hoge Raad zich in het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel namelijk uitsluitend uitgesproken over een situatie waarin een overheidslichaam informatie verstrekt naar aanleiding van een verzoek van de burger, en daarmee over een situatie van gerichte informatieverstrekking. Enigszins aangepast leent de geformuleerde maatstaf zich ook voor toepassing op situaties van ongerichte informatieverstrekking, alsook op andere mededelingen die worden gedaan zonder dat daaraan een specifieke vraag voorafging. De bedoelde aanpassing bestaat erin dat een meer eenzijdige benadering is geboden (vgl. artikel 3:35 BW). De nadruk moet liggen op het perspectief van de burger, en op hetgeen de burger op grond van de (aard en inhoud van de) verstrekte informatie redelijkerwijs heeft moeten begrijpen.11 Het perspectief van de overheid is echter ook in deze benadering niet zonder belang. Op de bedoeling van de overheid – en op omstandigheden waaruit die bedoeling blijkt – moet ook acht worden geslagen.12

Ongerichte informatie is naar zijn aard niet volledig, omdat deze niet is toegespitst op de omstandigheden van het concrete geval, en derhalve in algemene bewoordingen en op hoofdlijnen zal worden weergegeven. Dit karakter wordt versterkt door de aard van het medium waarin of waarmee ongerichte informatie wordt verstrekt. Het vereenvoudigde karakter van, bijvoorbeeld, informatiebrochures of websites brengt mee dat aldaar niet alle mogelijke situaties in detail worden beschreven.13 Als de bedoeling is om de essentie van de wet neer te leggen in een tekst die voor gewone burgers leesbaar is, moeten enkele onnauwkeurig- en onvolledigheden voor lief worden genomen. Als een brochure of website even precies en volledig moet zijn als de wet, wordt zij immers even onleesbaar als de wet.14 De burger moet bij het kennisnemen van ongerichte informatie dan ook rekening houden met de mogelijkheid van onvolledigheid, waardoor niet zonder meer op de volledigheid van de informatie mag worden vertrouwd.15 Bij die stand van zaken zal de overheid niet snel aansprakelijk zijn wegens het verstrekken van ongerichte informatie die onvolledig is, omdat daarop niet spoedig zal mogen worden vertrouwd.16

Men zou kunnen stellen dat ook argumenten van minder juridische aard pleiten voor terughoudendheid bij het aannemen van aansprakelijkheid. In theorie bestaat de mogelijkheid dat het spoedig aannemen van overheidsaansprakelijkheid tot gevolg heeft dat de overheid vaker zal afzien van informatieverstrekking, althans daarmee behoedzamer zal omspringen, ter beperking van de (financiële) risico’s daarvan. In voorkomend geval zou zij kunnen gaan volstaan met een verwijzing naar de mogelijkheid van het indienen van een formele aanvraag, waarmee het juridiserende effect van een ruime overheidsaansprakelijkheid in beeld komt. Een andere mogelijkheid is dat de overheid uit vrees voor aansprakelijkheid volstaat met het weergeven van de toepasselijke wet- en regelgeving, zonder deze in begrijpelijk Nederlands te stellen of de gevolgen van de toepassing daarvan op een bepaald feitencomplex weer te geven. Een mogelijkheid is voorts dat het laagdrempelige karakter van brochures en websites sneuvelt wanneer aldaar in een streven naar volledigheid zo veel en zo gedetailleerde informatie wordt opgenomen als de wet- en regelgeving zelf bevat. Daarmee zou het doel van overheidsvoorlichting kunnen worden ondergraven.17 Deze financiële en communicatieve argumenten berusten vooralsnog vooral op veronderstellingen, aangezien hiernaar geen onderzoek is gedaan.

Het voorgaande ligt anders als onvolledige informatie zo gedetailleerd is dat deze kan worden gelijkgesteld met informatie die betrekking heeft op een concrete situatie, althans een hoge graad van volledigheid suggereert.18 In een dergelijk geval bestaat er geen aanleiding om de volledigheid van de informatie te wantrouwen. Voor onjuiste informatie ligt het voorgaande mijns inziens sowieso anders. Het ongerichte karakter van de informatieverstrekking zou naar mijn mening in het geheel geen matigende invloed moeten hebben op de aansprakelijkheid van de overheid voor het verstrekken van onjuiste informatie, voor zover die informatie niet tevens onvolledig is. Het ongerichte karakter doet weliswaar afbreuk aan de eisen die mogen worden gesteld aan de volledigheid van de informatie, maar heeft geen invloed op de eisen ten aanzien van de juistheid daarvan. Anders gezegd, is inherent aan ongericht verstrekte informatie dat zij onvolledig is. Inherent daaraan is niet dat zij onjuist is. Behoudens contra-indicaties die voortvloeien uit de overige omstandigheden van het geval, valt dan ook niet in te zien dat de burger op basis van het enkele ongerichte karakter van de informatie al rekening met houden met de mogelijke onjuistheid daarvan.