Einde inhoudsopgave
25 jaar Awb in eenheid en verscheidenheid 2019/40.2
40.2 Wat is internationaal bestuursrecht?
prof. mr. O.J.D.M.L. Jansen, datum 01-12-2018
- Datum
01-12-2018
- Auteur
prof. mr. O.J.D.M.L. Jansen
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
Zie bijv. Ch. Möllers, ʻTransnationale Behördenkooperation. Verfassungs- und völkerrechtliche Probleme transnationaler administrativer Standardsetzungʼ, ZaöRV 2005, p. 351 e.v. recent Helmut Philipp Aust, Das Recht der globalen Stadt, Tübingen: Mohr Siebeck 2017; Michèle Finck, Subnational authorities in EU Law, Oxford: Oxford University Press 2017. Naar het bekende boek van Benjamin R. Barber, If Mayors Ruled the World. Dysfunctional Nations, Rising Cities, New Haven: Yale University Press 2013 werd het Global Parliament of Mayors gevormd, een vereniging naar Nederlands recht (zie https://globalparliamentofmayors.org/). Hier is het werk van de sociologe Saskia Sassen zeer bekend, zoals bijv. haar Cities in a World Economy, Washington: Sage Publications Inc 2011 en The Global City, Princeton: Princeton University Press, 2001.
Zie bijv. Florin Coman-Kund, European Union Agencies as Global Actors, Maastricht: Universitaire Press Maastricht 2016.
Een klassieker op dit terrein: Anne-Marie Slaughter, A New World Order, Princeton: Princeton University Press 2004.
Zie over de territorialiteit van het bestuursrecht onder meer: Matthias Ruffert: ‘§ 17 Rechtsquellen und Rechtsschiften des Verwaltungsrechts’, in: W. Hoffmann-Riem, E. Schmidt-Assmann & A. Vosskuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, München: Verlag C.H. Beck 2006, p. 1141; Miguel Prata Roque, ‘Les nouvelles frontières du droit administratif – globalisation de et mutations du principe de la territorialité en droit public’, European Review of Public Law 2013, p. 655-709; Lydia Lebon, La territorialité et l’Union européenne. Approches du droit public, Bruxelles: Bruylant 2015; Cedric Ryngaert & John Vervaele, ‘Core Values beyond territories and borders: the internal and external dimension of EU regulation and enforcement’, in: Ton van den Brink e.a. (eds.), Sovereignty in the Shared Legal Order of the EU. Core Values of Regulation and Enforcement, Antwerp: Intersentia 2015, p. 299-323, m.n. p. 314-322. Drie klassiekers: Ulrik Huber, De iure civitatis libri tres. Novam iuris publici universalis disciplinam continentis, Leiden 1674; Otto Mayer, ‘§ 62 Internationales und bundesstaatliches Verwaltungsrecht’, in: Deutsches Verwaltungsrecht, Band 2, Leipzig: Duncker und Humblot 1869, p. 453; Klaus Vogel, Der Räumliche Anwendungsbereich der Verwaltungsrechtsnorm, Frankfurt: Alfret Metzner Verlag 1965. Het is interessant om kennis te nemen van de inzichten uit andere wetenschappelijke disciplines over het belang van territoir, zoals antropologie, de sociale geografie, economie en legal geography. Zie over de laatste discipline die in Nederland nog niet zo bekend lijkt te zijn: Irus Baverman e.a. (eds.), The expanding spaces of law, Stanford: Stanford Law Books 2014.
Schmidt-Assmann 2006, p. 315-338, m.n. p. 316.
Zie bijv. de preadviezen voor de Staatsrechtlehrer: Kirsten Schmalenbach, Völker-und unionsrechtlichter Anstösse zur Entterritorialisierung des Rechts (Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtlehrer nr. 76), Berlin: De Gruyter 2016, p. 245-272; Jürgen Bast, Völker- und unionsrechtlichter Anstö β e zur Entterritorialisierung des Rechts, Völker- und unionsrechtlichter Anstö β e zur Entterritorialisierung des Rechts (Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtlehrer nr. 76), Berlin: De Gruyter 2016, p. 277-309.
Stefano Battini, Amministrazioni senza Stato. Profili di diritto amministrativo internazionale, Milano: Giuffrè 2003; Zijlstra schreef over ‘ontstatelijking’ (S.E. Zijlstra, ‘De toekomst van het bestuursrecht: ontstatelijking?’, NTB 2018/54), maar had daarbij het oog op een andere ontwikkeling.
Ik ontleen deze aantallen aan: Sabino Cassese en Elisa D’Alterio, ‘Introduction: the development of Global Administrative Law’, in: Sabino Cassese, Research Handbook on Global Administrative Law, Cheltenham: Edward Elgar 2017, p. 1.
M. Scheltema, ‘Global administrative law’, NTB 2013/1.
Stellinga 1946, p. 35.
Stellinga 1946, p. 54 en 55. Daarbij verwijst hij naar C. van Vollenhoven, Omtrek en inhoud van het internationale recht, Leiden: S.C. van Doesburgh 1898 en W.J.M. van Eysinga, Ontwikkeling en inhoud der Nederlandsche tractaten sedert 1813, ’s-Gravenhage: Nijhoff 1916.
We zien dat ‘international administrative law’ nog steeds een veel voorkomende aanduiding daarvoor is. Zie bijv. Olufemi Elias (ed.), The Development and Effectiveness of International Administrative Law, Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Publishers 2012; Nassib G. Ziadé (ed.), Problems of International Administrative Law, Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Publishers 2008 en C.F. Amerasinghe, ‘The Future of International Administrative Law’, International & Comparative Law Quarterly 1996, p. 773-795.
In zijn afscheidsrede (Schmidt-Assmann 2006, p. 335-336) bepleit Schmidt-Assmann een ‘neues Internationales Verwaltungsrecht’ en verzet hij zich ertegen dat ook het conflictenrecht daarvan deel uitmaakt. Het gaat hier om ‘nationales Rechtsanwendungsrecht für Sachverhalte mit Auslandsbezug.’
In een klassieke benadering is bestuursrecht intern recht en vormt het staatsrecht de brug naar het internationale recht. Tussen het internationale recht en het bestuursrecht bestaat dan een duidelijke scheiding. Daarbij komt de beschrijving van het internationaal recht als het recht waarbij uitsluitend staten en samenwerkingsverbanden tussen staten rechtssubject zouden zijn.
Echter, Stellinga wees daar meer dan 70 jaar geleden al op, ook ingezetenen kunnen rechtssubject van het internationaal recht zijn. Daar komt nu bij dat subnationale autoriteiten, zoals global cities en burgemeesters,1 en nationale of Europese marktautoriteiten2 steeds actiever worden op het wereldtoneel. Zij vormen inmiddels een dicht netwerk op een veelheid van beleidsterreinen.3 We zien zo op steeds grotere schaal rechtsbetrekkingen ontstaan, die niet alleen Europees, maar steeds meer ook wereldwijd zijn. Er is sprake van zowel europeanisering als internationalisering van het bestuursrecht. Het gevolg hiervan is dat het belang van het territoir als grondslag van de bestuursrechtelijke bevoegdheid afneemt.4 Er is volgens Schmidt-Assmann sprake van een ‘Verlust an Territorialität’ en het is volgens hem de opgave voor de bestuursrechtwetenschap om het recht van deze internationale rechtsbetrekkingen verder uit te denken en te ontwikkelen.5 Er wordt zelfs al geschreven over ‘deterritorialisation’ en ‘Entterritorialisierung des Öffentlichen Rechts’,6 en van bestuursrecht zonder staat,7 of Global Administrative Law. Dit bestuursrecht wordt geproduceerd en toegepast door wereldwijd naar schatting 2000 regulatoire regimes, 60 000 international non-governmental organizations, 100 internationale gerechtshoven, en ongeveer evenveel semi-justitiële entititeiten tegenover 193 staten.8 Scheltema schreef daarover in 2013:
‘dat global administrative law een uiterst actueel onderwerp is, dat dringend aandacht behoeft van Nederlandse juristen. Juist het gebrek aan een wereldregering maakt die aandacht noodzakelijk. Deze nieuwe vorm van bestuursrecht richt zich niet op het bestuur zoals dat binnen een staat, zoals Nederland, of binnen een bepaalde internationale organisatie, zoals de EU, vorm krijgt, maar in het algemeen op alle internationale of transnationale organisaties die bestuurlijke activiteiten uitvoeren.’9
In de analyse door Stellinga van ruim 70 jaar geleden die betrekking had op literatuur van nog eens enkele decennia voordien constateert hij al dat er grote verschillen zijn in de opvattingen over wat internationaal bestuursrecht is.
Stellinga wijst er op dat in die literatuur het internationaal bestuursrecht vaak in twee delen uiteenvalt: enerzijds het recht over conflicten die ontstaan, ‘doordat op administratiefrechtelijk terrein tegenover elkander staan onderdanen van verschillende staten of doordat administratieve handelingen van een staat effect sorteeren buiten het territoir van een staat’, en anderzijds ‘is er internationaal administratiefrecht aanwezig, wanneer een staat bij zijn administratief handelen gebonden is door een internationale overeenkomst, of nog sterker wanneer men te doen heeft met administratie vanwege een internationaal orgaan (…).’10 Uiteindelijk meent hij in navolging van Van Vollenhoven en Van Eijsinga dat het internationaal bestuursrecht de regels omvat die betrekking hebben op het fungeren van de organen die een internationale taak vervullen. Het bestaat dan ook volgens hem uit vier onderdelen: internationaal rege-laarsrecht, internationaal bestuursrecht, internationaal politierecht en internationaal procesrecht.11 Hij acht de beperking tot het recht met betrekking tot internationale publieke diensten te beperkt.12 Ook meent hij dat het conflictenrecht daartoe behoort, ook al is het van geheel andere aard omdat het de grenzen tussen de werkingssferen van nationaal bestuursrecht bepaalt. Het is wat hem betreft een ‘tweedeelig rechtscomplex,’ net zoals in het internationaal strafrecht.13
Ik sluit mij aan bij deze tweeledige benadering van internationaal bestuursrecht, en dan omvat het bestuursrechtelijk conflictenrecht, waarvan het bestuursrechtelijke rechtsmachtrecht en het immuniteitenrecht deel uitmaken, evenals het in internationale rechtsinstrumenten neergelegde bestuursrecht, zoals het bestuursrecht geproduceerd door de Raad van Europa en de Wereldhandelsorganisatie, en Global Administrative Law. Het internationaal bestuursrecht heeft zo bezien dus een gecombineerd nationaal en internationaal karakter.
Ik vervolg hierna, zoals aangekondigd, met de korte bespreking van drie onderwerpen op het terrein van het internationaal bestuursrecht: rechtsmacht (paragraaf 3), immuniteit en privileges (paragraaf 4) en de positie van subnationale bestuursorganen in internationale verhoudingen (paragraaf 5).