Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/7.2.2:7.2.2 Fractieondersteuning

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/7.2.2

7.2.2 Fractieondersteuning

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De verschillen in praktische toepassing van de regelgeving rondom fractieondersteuning zijn nog vele malen groter dan bij de ambtelijke bijstand. De bepalingen over de bestedingsdoelen van de fractieondersteuning in artikel 33 van de Gemeentewet en de VNG-modelverordening zijn zodanig ruim, dat gemeenten de vrijheid hebben en nemen om een breed scala aan activiteiten van de gemeenteraadsfracties toe te laten in de – wel verplichte – verantwoording van de fracties over de meestal als voorschot al uitbetaalde vergoedingen voor fractieondersteuning.

Daarnaast zijn de gemeenteraden volledig vrij in het bepalen van het beschikbare budget voor fractieondersteuning. Zoals eerder beschreven, kan dit dus ook nihil zijn en is het gemiddelde budget in gemeenten met minder dan 50.000 inwoners (dat betreft vier van de vijf Nederlandse gemeenten) € 1.412 per fractie.

Op deze manier blijft er bij veruit de meeste gemeenten weinig tot niets over van de bedoeling van de wetgever, namelijk het voor alle fracties in de gemeenteraad toegankelijk maken van eigen, onafhankelijke, inhoudelijke en beleidsmatige ondersteuning. Gemeenten en raadsfracties hebben hun eigen instrumenten gezocht en gevonden om de fracties inhoudelijk te ondersteunen en de raadsleden inhoudelijk te ontlasten.

Een voorbeeld hiervan zijn de niet gekozen commissieleden ofwel de ‘burgerraadsleden’.

‘In Nederland zijn (...) bijna 8.900 raadsleden actief. (...) Op basis van de Gemeentewet mogen voor de raadscommissies echter ook níet-raadsleden benoemd worden. Zij worden door de fracties aangewezen. (...) Naast de gekozen raadsleden [blijken] nog meer dan 5.350 zogenaamde burgerraadsleden actief te zijn die veelal ook politiek bedrijven zonder door de burger gekozen te zijn. Dit verschilt van 0 tot enkele tientallen per gemeente.’1

In de meeste gemeenten krijgen deze burgerraadsleden een vergoeding conform de rechtspositie voor commissieleden. In enkele gemeenten worden ze daarnaast gezien als ‘fractieassistent’ en worden ze betaald – of krijgen ze een aanvulling op hun commissievergoeding – vanuit het budget voor de fractieondersteuning.

De VNG-modelverordening Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning verbiedt dit laatste echter expliciet in het tweede lid onder d van artikel 7,2 voortkomend uit het eerste lid van artikel 99 van de Gemeentewet.3 Een van de betrokkenen in de ‘bonnetjesaffaire’ in Amsterdam in 2005 (zie kader hieronder) vocht het besluit tot terugvordering van de extra betaalde vergoedingen – in dit geval als raadslid en fractievoorzitter – aan tot bij de Hoge Raad,4 maar werd tot in deze hoogste instantie in het ongelijk gesteld.

In een andere zaak (in de gemeente Haarlem) zegt de rechtbank:

‘Gelet hierop kan eiseres niet worden gevolgd in haar betoog dat de fractievergoeding stilzwijgend werd aangemerkt als een aanvulling op het inkomen (de wedde) van een raadslid, onder meer omdat dat inkomen in geen verhouding staat tot het verrichtte werk. Evenmin kan zij daarom worden gevolgd in haar standpunt dat verkeerde besteding van gelden niet mogelijk is gelet op de vrijheid die het ontbreken van een gedetailleerde regeling in de tot dan geldende verordening op dit punt met zich meebrengt.’5

De bedragen, die overblijven van het budget worden in de regel ingezet ter dekking van kleinere uitgaven van de fracties, zoals vergaderkosten, websitebeheer en maatschappelijke activiteiten van de fractie. Slechts giften en expliciete politieke uitgaven zijn conform de modelverordening uitgesloten van vergoeding. De praktijk leert dat fracties – en ook de controlerende gemeenteraden – hier vaak creatief mee omgaan.

Dat laatste leidt regelmatig tot verschil van opvatting, uitmondend in politiek gekrakeel en soms ook tot negatieve beeldvorming in de pers.6

De eerste grote affaire rondom de middelen voor fractieondersteuning kwam al snel na de invoering van het recht hierop naar buiten. In de grootste gemeente van Nederland (de hoofdstad Amsterdam) bleek dat nagenoeg alle partijen in de gemeenteraad de (relatief hoge) bedragen voor fractieondersteuning buiten de – toch al ruime – kaders besteed hadden.

In april 2005 rapporteerde de gemeentelijke accountantsdienst ACAM over de besteding van de fractiegelden in 2002 en 2003. De conclusie was duidelijk: ‘in de gemeenteraad zou op grote schaal worden gesjoemeld met de vergoedingen die de fracties krijgen voor hun politieke werk. Het belastinggeld werd gebruikt voor extra salarissen, etentjes en drank of was simpelweg onvindbaar. De ‘bonnetjesaffaire’ was geboren.’a

Het jaar 2005 werd hierdoor een rumoerig jaar voor de Amsterdamse politiek. De landelijke partijen VVD, CDA en SP moesten uiteindelijk respectievelijk € 23.084, € 43.946 en € 65.733 terugbetalen. VVD en CDA vanwege het ten onrechte betalen van extra ‘onkostenvergoedingen’, de SP omdat de partij in 2002 zijn volledige budget had overgemaakt aan het landelijk hoofdkwartier, zonder dat duidelijk kon worden gemaakt of het geld ook in Amsterdam was uitgegeven.

Bij CDA en VVD leidde de affaire tot het aftreden van kopstukken. Fractievoorzitter Lucy Spee van het CDA trad onder druk van haar partijbestuur af en vocht de terugvorderingsbeslissing vervolgens aan tot bij de Hoge Raad. De andere drie leden van de CDA-fractie mochten blijven zitten, maar werden door de partij niet op de lijst gezet voor de volgende verkiezingen. VVD-fractievoorzitter Frits Huffnagel hield de eer aan zichzelf, maar dat pas nadat coalitiepartner PvdA daarop had aangedrongen.

Vooral de kleine partijen verzetten zich echter hevig tegen de conclusies en de daaropvolgende publicaties. De tweemansfractie Leefbaar Amsterdam (met als fractieleden vader en zoon Bakker) daagden Het Parool voor de Raad voor de Journalistiek vanwege de kop ‘Sjoemelende partij moet dokken’ op de voorpagina van de krant. Bij de Raad voor de Journalistiek kregen ze gelijkb, maar toen de rectificatie naar hun mening niet groot genoeg was en ze Het Parool vervolgens daagden in een kort geding voor de voorzieningenrechter bij de rechtbank Amsterdam, verloren ze deze zaak. ‘Nu Bakker een publieke functie op zich heeft genomen, dient hij te aanvaarden dat in het openbaar kanttekeningen bij zijn handelen kunnen worden geplaatst’,c stelt de rechtbank.

De hoogste terugvordering kreeg de eenmansfractie van Mokum Mobiel. Gonny van Oudenallen werd aangeslagen voor € 69.782. ‘Voor tal van uitgaven kon haar partij geen bonnen overleggen, terwijl ook nog eens forse bedragen waren betaald aan het bedrijf Dreams Come True van Van Oudenallen voor het leveren van adviezen aan zichzelf.’d Nog jaren later liet Van Oudenallen – die in 2006 enkele maanden lid was van de Tweede Kamer der Staten-Generaal voor de LPF en (na interne ruzie) voor haar eigen eenmansfractie – geen mogelijkheid onbenut om deze terugvordering te betwisten.

De gemeenteraad van Amsterdam vraagt na het rapport van de accountantsdienst ACAM aan de Groningse hoogleraar Elzinga om zijn licht over de bonnetjesaffaire te laten schijnen. Hij bevestigt de bevindingen van de ACAM en stelt daarnaast voor ‘in een nieuwe verordening duidelijker aan te geven waarvoor de fractieondersteuning is bedoeld, zodat iedereen precies weet wat wel en vooral wat niet mag. Volgens de professor zou je tweederde van het budget kunnen besteden aan ondersteunend personeel en eenderde voor algemene uitgaven. Wat onder dat laatste zou moeten vallen, kan de raad zelf bepalen.’e

Een regelmatig voorkomend probleem bij de verrekening van fractieondersteuning is het ontbreken van een juist juridisch kader voor de verstrekking van de fractieondersteuning als subsidie.7 Conform artikel 13 van de VNG-modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning8 valt de fractieondersteuning weliswaar onder titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (de ‘subsidietitel’), maar is deze bepaling niet verder uitgewerkt in de eerdere artikelen van de modelverordening. Hierdoor kan het bij conflicten hoogst onduidelijk zijn wie nu precies de subsidieontvanger is en – wat tot meer conflicten leidt – wie de te veel als voorschot betaalde subsidie moet terugbetalen.

In een reguliere situatie, waarbij in achtereenvolgende jaren dezelfde fracties in de gemeenteraad blijven zitten en de controle ieder jaar volgens voorschrift door de accountant wordt uitgevoerd en door de gemeenteraad wordt vastgesteld, is vastgelegd dat eventueel te veel betaalde voorschotten in het volgende kalenderjaar kunnen worden verrekend. De grootste problemen kunnen ontstaan als een fractie tussentijds – in verkiezingsverlies is voorzien – ophoudt te bestaan of als er na enkele jaren blijkt dat er structureel gefraudeerd is

In het geval van structurele fraude is het onterecht betaalde bedrag wellicht onomstotelijk vast te stellen, maar kan de vraag aan de orde komen of verrekening geen conflict oproept met het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet.9 Als de fraude immers van een dergelijke omvang is, dat de fractieondersteuning voor één of meer jaren volledig zou moeten worden verrekend, is er immers geen sprake meer van daadwerkelijke ‘ondersteuning’ van de fractie, waar deze krachtens het genoemde wetsartikel wel recht op heeft. Ofschoon deze situatie zich in het recente verleden wel heeft voorgedaan,10 is de principiële vraag of een gemeente (of provincie) vanwege terugbetalingsverplichtingen in het geheel af mag zien van de uitbetaling van de fractieondersteuning nooit aan een rechter ter toetsing voorgelegd.

Wat wel tot een rechterlijke uitspraak geleid heeft, is de kwestie van het vertrek van alle leden van een gemeenteraadsfractie, die wel in de gemeenteraad blijven zitten, maar onder een andere naam.

Per 1 augustus 2014 stappen de drie leden van de SP-fractie in de gemeenteraad van Alkmaar uit de fractie en uit de partij en gaan gezamenlijk verder als fractie ‘Progressief Alkmaar’. Na controle van de boeken blijkt dat de SP-fractie over 2012 en 2013 bedragen moet terugbetalen van gezamenlijk ruim € 15.000. De vraag is echter wie dat bedrag moet terugbetalen? Een deel kan verrekend worden met de fractieondersteuning voor 2014, maar voor 2015 en verdere jaren bestaat de fractie niet meer.

In oktober 2016 vonnist de rechtbank Noord-Holland dat noch de voormalig fractievoorzitter, noch de partij voor het terug te vorderen bedrag kan worden aangesproken. De fractievoorzitter niet, omdat hij niet de daadwerkelijke ontvanger van de subsidie was en de partij – of de door haar opgerichte stichting – niet, omdat de subsidietoewijzing niet op de juiste wijze had plaatsgevonden. Die subsidietoewijzing was immers slechts door het informeren van de fractie (in de persoon van de fractievoorzitter) gebeurd.

Deze uitspraak van de rechtbank Noord-Holland11 maakt het nagenoeg onmogelijk om – binnen de regels van de huidige (model)verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning – teveel betaalde voorschotten voor fractieondersteuning terug te vorderen bij tegenstribbelende fracties of raadsleden.

Ook hier blijkt dus weer dat de onduidelijkheid over de regelgeving omtrent de verstrekking van de vergoedingen voor fractieondersteuning als subsidie in geval van een juridisch dispuut kan leiden tot verstrekkende discussies.12

In maart 2014 brengt RTL-nieuws als belangrijkste item in het nieuws onder de kop ‘Opvallendste declaraties raadsleden: van wijntje tot golftoernooi’ de resultaten van een onderzoek onder 300 Nederlandse gemeenten naar de bestedingen van de fractieondersteuning. De belangrijkste conclusie: ‘Veel gemeenteraadsfracties doen twijfelachtige uitgaven van het geld dat ze uit de gemeentebegroting krijgen.’a

Per gemeente heeft de researchredactie de declaraties en de accountantsverklaringen tegen het licht gehouden. De opvallendste afwijkingen worden geconstateerd in Dordrecht, Lansingerland en – vooral – Haarlemmermeer. In Dordrecht gaat het om 180 flessen wijn, gedeclareerd door de fractie Beter Voor Dordt met als uitleg dat er na het fractieberaad weleens een wijntje gedronken wordt en er ook enkele flessen als relatiegeschenk worden uitgedeeld. In Lansingerland declareert de fractievoorzitter van de fractie Politieke Partij Neeleman € 1.400 waardevermindering van zijn auto, die bekrast is.

In Haarlemmermeer dienen meerdere fracties discutabele declaraties in. Zo betaalt de VVD-fractie 250 paraplu’s met VVD-logo uit de fractievergoeding en sponsort de fractie het plaatselijke golftoernooi. De PvdA-fractie betaalt de contributie van de raadsleden voor de landelijke PvdA en blijkt de APK voor de ‘partij-brandweerauto’ verlopen, waarvoor de opgelegde gedeclareerd wordt. De fractie Forza! boekt € 428 voor de drankrekening van de algemene ledenvergadering van de partij op de fractieondersteuning.

‘Opvallend is dat VVD, PvdA en Forza! allemaal verklaren dat de accountant de uitgaven heeft goedgekeurd. In de bijbehorende controleverklaring schrijft de accountant namelijk expliciet dat de regels niet erg gedetailleerd zijn: ’De bestedingen die wij in de verantwoordingen zijn tegengekomen, zijn hierdoor zeer uiteenlopend van aard. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat de accountant zelf aan de door de raad vastgestelde norm verder invulling of interpretatie geeft.’

In de raadsvergadering van 28 maart 2013 waarin de fractievergoedingen over 2012 op de agenda stonden, nam geen enkel raadslid het woord en werd de verantwoording unaniem goedgekeurd.’b

Door de ontstane commotie – veel andere media nemen het nieuws van RTL over – neemt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de ongebruikelijke stap conform artikel 118 van de Gemeentewet de volgende dag ambtsbericht te vragen aan de burgemeesters van Lansingerland en Haarlemmermeer. Burgemeester Rijsdijk van Lansingerland antwoordt binnen een week en zegt: ‘In het Presidium is overleg geweest over dit onderwerp. Dat overleg heeft geleid tot de conclusie dat de huidige verordening te veel ruimte biedt voor (verschillen in) interpretatie over (on)terechte uitgaven en de eisen die worden gesteld aan de verantwoording. De conclusies in het rapport van feitelijke bevindingen over dit onderwerp van de accountant, bevestigen deze constatering. De raad heeft daarom besloten de discussie te sluiten en de griffie de opdracht te geven een nieuwe verordening voor te bereiden.’c Burgemeester Weterings van Haarlemmermeer antwoordt in vergelijkbare bewoordingen: ‘Naar aanleiding van de accountantscontrole over de verantwoordingen van het afgelopen jaar heeft de gemeentelijke Auditcommissie aangegeven aanleiding te zien tot aanpassing van de Verordening fractieondersteuning. Ik heb de Auditcommissie gevraagd ten behoeve van de raad met een nieuwe ontwerpverordening te komen.’d

Het verstrekken van financiële middelen aan gemeenteraadsfracties om zodoende te voldoen aan het voorschrift uit het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet levert dus op een aantal punten praktische problemen op.

Ten eerste kunnen gemeenten vaak moeilijk omgaan met de grote vrijheid, die het artikel hun biedt en leidt bezuinigingsdrang regelmatig tot een situatie, die de wetgever nooit in dit kader voor ogen gehad heeft (het in zijn geheel schrappen van de fractieondersteuning). Het recht op fractieondersteuning is duidelijk bedoeld als instrument om de inhoudelijke ondersteuning van raadsleden te verbeteren. Ook – of misschien juist – van de raadsleden, die tot de raadsminderheid behoren. Het mag dan niet voorkomen dat de meerderheid van de raad deze minderheid die ondersteuning ontzegt. Het argument dat ook de raad op zichzelf bezuinigt, is onvoldoende om alle fracties en alle individuele raadsleden uit te sluiten van dit basisrecht.

Ten tweede past de organisatiestructuur van de gemeenteraadsfracties in bijna alle gemeenten niet binnen de kaders van subsidietitel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Een ‘fractie’ is geen rechtspersoon, zo blijkt inmiddels ook uit de jurisprudentie. De afzonderlijke leden van de fractie zijn niet of zeer moeilijk individueel aan te spreken op de uitbetaalde fractiegelden en het is bovendien nauwelijks mogelijk precies te omschrijven waarvoor de fractiegelden wel en waarvoor ze niet mogen worden aangewend. Daarnaast vindt de verantwoording plaats aan de gemeenteraad, waardoor ook deze verantwoording een politieke afweging zou kunnen worden.

Het politieke argument dat gemeenten de vrijheid moeten hebben om zelf de omvang en de voorwaarden voor de invulling van het recht op fractieondersteuning te kunnen bepalen, leidt dus niet tot ondersteuning op maat van de gemeente, maar veel vaker tot het geheel of grotendeels ontbreken van deze ondersteuning. Van een daadwerkelijke beleidsinhoudelijke fractieondersteuning is – op de grote steden na – nagenoeg nergens sprake. En zelfs bij deze grote steden leidt het onderwerp vaak tot discussies, die voorkomen hadden kunnen worden als de regelgeving duidelijker en directiever zou zijn geweest.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.