5.2.4 Recours objectif?

Met de algemene invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling in 2011, de huidige Professionele standaarden uit 2017 (nadruk op geschiloplossing), en de Wet aanpassing bestuursprocesrecht van 2013 (nadruk op snelle en finale geschilbeslechting en het garanderen van slagvaardig bestuur) werd een nieuwe bres geslagen in het algemeen en rechtsstatelijk belang van de handhaving van rechtmatig bestuur in de bestuursrechtelijke beroepsprocedure. Een procedure waarin sterk de nadruk ligt op het snel en finaal beslechten en oplossen van het (achterliggende) geschil, heeft ervoor gezorgd dat de aandacht wordt afgeleid van het recours objectif. Met name door de invoering van het relativiteitsvereiste en de verscherpte eisen die vanaf 2008 aan beroepen door belangenorganisaties worden gesteld, is het moeilijker geworden om bestuursorganen in een bestuursrechtelijke beroepsprocedure ‘af te rekenen’ op onrechtmatige beschikkingen. Wat betreft algemeen belang-acties is wel enige relativering op zijn plaats, omdat succesvolle algemeen belang-acties zeker niet onmogelijk zijn. Eerder is in dit verband gewezen op de zogenaamde ‘PAS-uitspraken’ van de Afdeling uit 2019, die laten zien dat het voor verenigingen of stichtingen met een ideëel oogmerk - óók binnen de huidige aangescherpte kaders - nog steeds goed mogelijk is om succesvolle algemeen belang-acties te voeren.1

In ieder geval kan in algemene zin geconcludeerd worden dat het ‘publieke karakter’ van de bestuursrechtspraak niet geheel is verdwenen, maar wel behoorlijk aan betekenis heeft ingeboet. Met het publieke karakter van de bestuursrechtspraak wordt bedoeld dat de bestuursrechtelijke beroepsprocedure ook voor niet-eisers veranderingen in hun rechtspositie tot gevolg kan hebben. Besluiten die in de beroepsprocedure ter toetsing voorliggen (en naar aanleiding van die procedure kunnen worden gewijzigd of vernietigd), werken immers erga omnes.2 In die zin maskeert het ‘partijenproces’ bij de bestuursrechter (tweedimensionaal karakter) het objectieve element (meerdimensionaal karakter) van bestuurlijke besluitvorming.3 In de klassieke periode van het bestuursrecht had men veel meer oog voor het publieke ‘erga omnes’ karakter van de bestuursrechtspraak. Dat blijkt alleen al uit het feit dat het toen geen vreemd idee was de procedure voort te zetten als het beroep werd ingetrokken, of de eiser de dood vond.4 De opvoedkundige werking van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure speelde in dat verband ongetwijfeld ook een belangrijke rol.

Net als de Crisis- en herstelwet zorgden de Nieuwe Zaaksbehandeling, de Professionele standaarden en de Wet aanpassing bestuursprocesrecht ervoor dat twee ‘klassieke’ naar elkaar toelopende ontwikkelingslijnen - burgeremancipatie en het bij de bestuursrechter in het belang van de rechten en belangen van de eiser kunnen afdwingen van rechtmatig bestuur - verder uit elkaar begonnen te lopen.5 De grote lijn in de functieontwikkeling van de Awb-beroepsprocedure is dat het bieden van individuele rechtsbescherming is aangevuld met het zoeken naar geschilbeslechting en buiten-juridische geschiloplossing. Het vooruithelpen van slagvaardig bestuur heeft die ontwikkeling sterk gevoed, hetgeen tevens bijdroeg aan de strengere voorwaarden voor burgers en ideële organisaties om bestuursorganen aan het recht te binden.

Het is vanwege deze ontwikkelingen logisch dat in de huidige bestuursrechtelijke literatuur de bestuursrechter niet wordt aangeduid als bijvoorbeeld rechtshandhaver, maar wordt betiteld als geschilbeslechter.6 Tevens wordt het “partijenproces” tegenwoordig als karakteristiek van deze procedure bestempeld.7 Veelzeggend was in dit verband het voornemen van de regering in 2013 om de (bestuurs)rechtspraak via hogere griffierechten kostendekkend te maken, omdat de rechtspraak bekostigd zou moeten worden door degenen die daar ‘gebruik’ van maken.8 Het geeft aan hoe sterk tegenwoordig wordt uitgegaan van een ‘gebruikersperspectief’ op de bestuursrechtelijke beroepsprocedure, en hoe het publieke gemeenschapskarakter van deze procedure aan betekenis heeft ingeboet.

Uit empirisch onderzoek is gebleken dat ook het overgrote deel van de bestuursrechters van mening is dat zij er primair voor de procespartijen zijn (en dus niet voor de bescherming van bovenindividuele of rechtsstatelijke belangen).9 Juist daarom verkennen zij steeds vaker het achterliggende geschil tussen burger en bestuursorgaan. Waar de Awb-wetgever in 1994 nog sprak over procedures waar “rechtsgeschillen” spelen,10 spreekt de wetgever nu slechts nog van “geschillen”.11 Daarmee komt tot uitdrukking dat de procedure bij de bestuursrechter niet langer alleen een juridische component heeft. Dat versterkt het beschouwen van de procedure bij de bestuursrechter als een partijenproces.

Hoewel het recours objectif thans sterk aan betekenis heeft ingeboet, is het nog niet helemaal uit de procedure bij de bestuursrechter verdwenen.

Zo blijft, ondanks alle aandacht voor definitieve geschilbeslechting en -oplossing, de grondsystematiek van de beroepsprocedure de vernietiging van het onrechtmatige bestreden besluit. Vernietiging is echter wel van regel tot ultimum remedium geworden.12 Een vernietiging is immers slechts in beeld als artikel 6:22 Awb niet kan worden toegepast, en als de relativiteitseis de rechtzoekende niet kan worden tegengeworpen. Bovendien wordt de ‘juridische route’ in sommige gevallen vervangen door mediation of andere vormen van alternatieve geschiloplossing.13 Een rechterlijke vernietiging wordt door sommige bestuursrechtelijke auteurs zelfs omschreven als afdoeningsmogelijkheid die slechts moet worden gekozen wanneer dat “onontkoombaar” is.14 Wanneer wel tot vernietiging moet worden overgegaan, bestaat bovendien op basis van artikel 8:72 lid 3 sub a Awb soms nog de mogelijkheid de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.15

Verder wordt door de bestuursrechtspraak nog op indirecte wijze input geleverd aan het recours objectif doordat incidenteel ruim wordt omgegaan met het belanghebbende-vereiste. Dat was onder meer het geval in de Afdelingsuitspraken van 14 april 2015 (Stichting Vrienden van Groningen Centraal!)16 en 12 november 2014 (Zwarte Piet)17. In beide gevallen werd de reguliere invulling van het belanghebbendevereiste opzijgezet teneinde te komen tot een inhoudelijk rechtmatigheidsoordeel. De Zwarte Piet-uitspraak is misschien nog het meest illustratief. In deze zaak speelde een rol dat volgens de Afdeling sprake was van een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang bij het geven van een rechtmatigheidsoordeel over de in geding zijnde evenementenvergunning. Dit belang bestond eruit dat voor de toekomst een eenduidige uitleg en toepassing van wet- en regelgeving door bestuursorganen en rechters noodzakelijk werd geacht. Daarbij was relevant dat Sinterklaasintochten jaarlijks terugkerende evenementen zijn, en het vrijwel zeker is dat zich daarbij vergelijkbare geschillen zouden voordoen. Ook speelde een rol dat de betrokkenen in de toekomst sowieso belanghebbenden zouden zijn bij de verlening van dergelijke evenementenvergunningen. Verder was van belang dat de belanghebbenden uitdrukkelijk aangaven een rechtmatigheidsoordeel te wensen.

Uit deze jurisprudentie blijkt dat zich bepaalde situaties kunnen voordoen waarbij met een beroep op een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang het belanghebbende-vereiste soepel kan worden geïnterpreteerd. Doel daarvan is te komen tot een rechtmatigheidsoordeel over het in geding zijnde besluit. Het is echter van belang dat deze jurisprudentie niet lijkt te zijn ingegeven vanuit het algemeen belang van de handhaving van rechtmatig bestuur. Dit speelde hooguit op indirecte wijze een rol. Het belang van het rechtmatigheidsoordeel was primair gelegen in een eenduidige toepassing van wet- en regelgeving. Dergelijke jurisprudentie moet daarom vooral als incidentele convulsie van het recours objectif worden beschouwd.

Verder worden in de bestuursrechtspraak, naast bevoegdheids- en ontvankelijkheidsvragen,18 op incidentele basis besluiten ambtshalve getoetst aan inhoudelijke rechtmatigheidseisen. De jurisprudentie mist echter een bestendige lijn. Rechtmatigheidseisen die kans maken op ambtshalve toetsing betreffen vragen rondom de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de in geding zijnde handeling te verrichten,19 en vragen ten aanzien van de rechtmatigheid van onderliggende algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels.20

Vermeldenswaardig is dat het leerstuk van ambtshalve toetsing in de bestuursrechtelijke literatuur in verband wordt gebracht met de functie van de procedure bij de bestuursrechter. Zo wordt het terugdringen van ambtshalve toetsing gekoppeld aan de rechtsbeschermingsfunctie en het partijenkarakter. Uitbreiding van ambtshalve toetsing kan geboden zijn omwille van het algemene rechtsstatelijke belang van de handhaving van het recht.21 Zo bezien is de tendens dat de bestuursrechter minder snel geneigd lijkt ambtshalve te toetsen22 illustratief voor de zich voortbewegende subjectivering van de bestuursrechtspraak.

Typerend is dat wanneer de bestuursrechter wél ambtshalve toetst, hij rekening houdt met de belangen van de procespartijen. De goede procesorde mag in het belang van de partijen immers niet in gevaar komen.23 Het is overigens opmerkelijk dat de hoorplicht en de heroverwegingsplicht in de bezwaarschriftprocedure in de bestuursrechtspraak niet van openbare orde zijn aangemerkt.24 Deze zijn wél essentieel in een rechtsstaat waar juist de nadruk ligt op responsiviteit.

Ten slotte wordt hier de verscherpte bestuursrechtelijke controle op de rechtmatigheid en toepassing van bestuursregelgeving aangestipt, waarop in het volgende hoofdstuk uitvoeriger wordt ingegaan. Met betrekking tot de toetsing van algemeen verbindende voorschriften hebben de Centrale Raad en de Afdeling onder invloed van de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven recentelijk overwogen dat intensiever wordt beoordeeld of die voorschriften voldoen aan algemene rechtsbeginselen, en of mensenrechten nadelig worden beïnvloed.25 En bij de toepassing van een beleidsregel moeten volgens de Afdeling bijzondere omstandigheden altijd worden beoordeeld in het concrete geval. Niet mag worden volstaan met een verwijzing naar het verdisconteren van bijzondere omstandigheden in de beleidsregel.26 Wanneer de aangescherpte toetsing van algemeen verbindende voorschriften een zaaksoverstijgend karakter zou krijgen, versterkt dit controle-aspect op bestuursregelgeving het recours objectif.