8.4.1 Conclusies als bedoeld in artikel 8:12a Awb

Allereerst kan worden gewezen op de positieve bijdrage die conclusies als bedoeld in artikel 8:12a Awb kunnen leveren.1 Deze bijdrage reikt in potentie verder dan het bevorderen van de bestuursrechtelijke rechtsontwikkeling en rechtseenheid alleen, waarvoor ze primair bedoeld zijn en worden ingezet.2 Zo kan het instrument van de conclusie zich bijzonder goed lenen voor een zaaksoverstijgende benadering van bestuurs(proces)rechtelijke leerstukken die zouden kunnen inspelen op nadelige gevolgen van een sterk gesubjectiveerde bestuursrechtelijke beroepsprocedure. Denk bijvoorbeeld aan de hiervoor genoemde ambtshalve toetsing aan fundamentele aspecten van wetmatig bestuur, en aan de toetsing van bestuurshandelen aan het evenredigheidsbeginsel, waarbij in de recent hierover verschenen conclusie ook duidelijk aandacht is besteed aan de verhouding tot andere staatsmachten3 . Bij een conclusie kan immers precies een tegenovergestelde benadering worden gehanteerd dan nu in veel gevallen aan de orde is, namelijk ‘uitzoomen’ in plaats van ‘inzoomen’. Natuurlijk moet het onderwerp van de conclusie zich daar wel voor lenen. Gedetailleerde conclusies over bijvoorbeeld specialistische besluitvorming zijn daarvoor doorgaans minder geschikt.

Hoewel het instrument van de conclusie qua totstandkoming en inhoud afhankelijk is van een verzoek door de voorzitter of president van de hoger beroepsinstantie, en verband moet houden met de beroepszaak waaruit dat verzoek voortkomt,4 is de inhoudelijke speelruimte van de conclusie ruimer dan een rechterlijke uitspraak op een algemeen belangactie. De aanhangige beroepszaak kan bij een conclusie namelijk eenvoudig een ‘hefboom’ worden voor meer fundamentele reflectie op zaaksoverstijgende bestuurs(proces)rechtelijke onderwerpen. Bij dergelijke exercities komen de rechtsstatelijke kennis en kunde bij de bestuursrechtspraak en zijn advocaten-generaals bijzonder goed tot zijn recht (denk aan het eerste gunstige kenmerk van de bestuursrechtspraak dat in paragraaf 8.1.1 werd besproken). De onderwerpen en perspectieven die in een conclusie aan bod komen, worden daarin prominent op de bestuursrechtelijke kaart gezet. Daarmee worden ook het debat en de reflectie daarover in de rechtswetenschap, de bestuursrechtspraak en het openbaar bestuur bevorderd. Het instrument van de conclusie past daardoor goed in het hiervoor geformuleerde uitgangspunt dat bij de zoektocht naar manieren om het recours objectif te revitaliseren de voorkeur uitgaat naar het aanvullen van de huidige gesubjectiveerde beroepsprocedure met objectieve elementen.

Er gaan wel geluiden op dat conclusies zo nodig ook ambtshalve moeten kunnen worden genomen, en dat de advocaten-generaal daarbij zouden kunnen opereren vanuit een zelfstandig en onafhankelijk parket.5 Dat is enigszins te vergelijken met de uit Duitsland bekende Vertreter des öffentlichen Interesses.6 Deze voorstellen zijn vooral waardevol omdat ze beogen de autonomie van de advocaten-generaal - en daarmee de bijdrage aan de rechtsontwikkeling - te bevorderen. Hierover verderop meer.

Een conclusie laat zich goed combineren met andere instrumenten die ten dienste kunnen staan van het recours objectif. Hoewel op dit moment buiten het belastingrecht - een enkele uitzondering daargelaten -7 voor lagere bestuursrechters niet de mogelijkheid bestaat prejudiciële vragen te stellen aan één van de hoogste bestuursrechters, is dat voor de toekomst zeker niet uitgesloten.8 Indien die mogelijkheid op termijn inderdaad zou bestaan, dan zou het kunnen voorkomen dat voor een gedegen beantwoording van bepaalde prejudiciële vragen door de hoogste bestuursrechter om een conclusie wordt gevraagd. Als de prejudiciële vraag en de gevraagde conclusie daartoe aanleiding geven, kunnen in dergelijke conclusies bredere zaaksoverstijgende rechtsstatelijke perspectieven aan de orde worden gesteld.

Voor sommige conclusies zou het nuttig kunnen zijn dat inhoudelijk overleg en afstemming plaatsvindt tussen de conclusienemer en de Nationale ombudsman. Dat ligt vooral voor de hand als het beleidsterreinen betreft waar de Nationale ombudsman een bijzondere deskundigheid heeft opgebouwd. De toegevoegde waarde van de Nationale ombudsman moet vooral worden gezocht in zijn nauwe en laagdrempelige contact met burgers, waardoor hij beschikt over een accurate en sensitieve antenne ten aanzien van de praktische betekenis van wet- en regelgeving, de normering van besluiten, en de effectiviteit van rechtsbeschermingsmogelijkheden. Vanwege de integrale aanpak van de Nationale ombudsman is hij daarnaast goed in staat bestuurlijk-rechtsstatelijke problematieken vanuit verschillende invalshoeken te belichten. Zo bracht de Nationale ombudsman ruim voordat hieraan veel landelijke media-aandacht werd besteed een kritisch rapport uit over de inmiddels beruchte kinderopvangtoeslagaffaire.9 Alleen al daaruit blijkt dat hij tijdig de vinger op de zere plek kan leggen, hetgeen relevant kan zijn voor het onderwerp waarover de conclusienemer advies uitbrengt. Hoewel de bestuursrechter en de Nationale ombudsman qua instituut sterk van elkaar verschillen, delen ze grotendeels eenzelfde publiek dat in aanraking komt met de besturende overheid. Het gebruik van de kennis en kunde van de Nationale ombudsman zou verder een impuls kunnen krijgen als zijn rapporten en aanbevelingen binnen de bestuursrechtspraak worden beschouwd als mogelijke bron voor (ambtshalve) conclusies op basis van artikel 8:12a Awb. Daardoor kunnen (vooral negatieve) ervaringen van burgers met bestuursorganen en de rapporten en aanbevelingen van de Nationale ombudsman beter hun weg vinden naar het wetenschappelijk debat, het openbaar bestuur, en uiteindelijk bindende uitspraken van de bestuursrechter.