52.1 Inleiding

Een van de grote veranderingen die de invoering van de Awb in 1994 teweeg bracht, was de introductie van de verplichte bezwaarprocedure. Wie bij de rechter tegen een overheidsbesluit wil opkomen, moet eerst bezwaar maken bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. De bezwaarprocedure is bedoeld als laagdrempelige procedure ter oplossing van geschillen tussen overheid en burger. Het volgen ervan moet voorkomen dat een geschil met de overheid uitmondt in een langdurige, formele en juridische procedure bij bestuursrechter.

Bij de totstandkoming van de Awb is er naar gestreefd bestuursorganen speelruimte te bieden bij de inrichting van de procedure, maar ook om bezwaarmakers voldoende garanties te bieden dat hun bezwaar serieus en onbevangen wordt beoordeeld en snel wordt afgehandeld. ‘Serieus’ betekent onder meer dat als regel in iedere bezwaarzaak een hoorzitting plaatsvindt, ‘onbevangen’ dat het horen niet wordt gedomineerd door ambtenaren die bij de totstandkoming van het bestreden besluit zijn betrokken, ‘snel’ dat binnen zes weken op het bezwaar wordt beslist.

De speelruimte voor het bestuur betreft allereerst de vraag of bij de voorbereiding van het besluit op het bezwaar een onafhankelijke externe adviescommissie wordt betrokken. Daarnaast heeft het bestuursorgaan speelruimte om te proberen voorafgaand aan – en daardoor mogelijk in plaats van – de formele procedure door informeel overleg een oplossing te vinden voor het probleem dat aanleiding was voor het bezwaar. Ten slotte heeft het bestuur ook speelruimte om een evenwicht te vinden tussen een zo gedegen en een zo (kosten)efficiënt mogelijke afhandeling van het bezwaar.

De afgelopen 25 jaar is voortdurend gediscussieerd over de vraag of de vijftien Awb-bepalingen over de bezwaarprocedure voldoende garanties bieden voor een serieuze, onbevangen en tijdige afdoening, of ze bestuursorganen voldoende speelruimte bieden, maar ook of ze voldoende incentives bieden om het doel van de bezwaarprocedure, geschiloplossing in een informele setting, te realiseren. Die discussies hebben geleid tot een levendig debat in de literatuur, tot een stroom van jurisprudentie en tot een aantal wetswijzigingen.

In deze bijdrage geven wij op basis van deze bronnen voor de drie hiervoor genoemde punten – de garanties voor de bezwaarmaker, de speelruimte voor het bestuursorgaan en de incentives ter realisatie van het ideaal van de wetgever – een beeld van de stand van zaken van de bezwaarprocedure. We concentreren ons op vijf artikelen van hoofdstuk 7 Awb: twee die in de afgelopen 25 jaar zijn gewijzigd (7:3 en 7:10), twee waarmee hoofdstuk 7 is verrijkt (7:1a en 7:15 lid 2 tot en met 4) en één die in de komende 25 jaar wellicht een plaats zal krijgen in de regeling van de bezwaarprocedure (7:3a). In de komende vijf paragrafen komen deze vijf bepalingen aan de orde, waarna we in de laatste paragraaf de balans opmaken.