3.1.2.3 De wetswijziging van 1971

Het enquêterecht van 1928 heeft vanaf zijn invoering nauwelijks een rol van betekenis gespeeld voor de praktijk.1 De wetgever onderneemt pas in 1971 actie door onder meer het toepassingsbereik en de toegang tot het enquêterecht te wijzigen. De aanzet tot deze wetswijziging vormt het rapport van de Commissie Verdam. Zij publiceert in 1964 haar rapport ‘Herziening van het ondernemingsrecht’, dat onder meer een voorontwerp tot wijziging van het enquêterecht bevat. Het voorstel tot aanpassing van het enquêterecht is onderdeel van vier belangrijke wetswijzigingen in het streven naar meer openheid van zaken en het afleggen van verantwoording ter bescherming van de kapitaalverschaffers. Zij berusten op de gedachte dat de wet een grotere openheid in de vennootschappelijke verhoudingen tot stand dient te brengen.2

In de beschouwingen van algemene aard bespreekt de Commissie Verdam eerst de achtergronden van deze hervormingswensen. Daartoe schetst zij het beeld van de verhoudingen binnen de nieuwe moderne grote onderneming waarbij ook de positie van de aandeelhouder aan bod komt. De Commissie Verdam schrijft dat de kleine aandeelhouder een belegger is geworden die slechts belang heeft bij de koers van de aandelen en de hoogte van zijn dividend. De betekenis van de aandeelhoudersvergadering neemt derhalve voor de kleine aandeelhouder af. Deze aandeelhouders hebben in de regel geen voorstelling van wat er zich in de vennootschap afspeelt, missen deskundigheid op het gebied waar de onderneming zich begeeft en kunnen de draagwijdte van belangrijke beslissingen niet overzien, aldus de Commissie Verdam. De individuele aandeelhouder kan daardoor, vooral daar waar het aandelenbezit sterk verspreid is, weinig invloed uitoefenen. Bovendien wordt zijn macht beperkt door oligarchische clausules en constructies. De Commissie Verdam meent dan ook dat het op de weg van de wetgever ligt de belangen van deze aandeelhouders beter te beschermen, met name op het gebied van voorlichting en het tegengaan van misstanden.3 De Commissie Verdam zoekt deze waarborg in de eerste plaats in ‘de openheid der betrekkingen’ tussen het bestuur en de kapitaalverschaffers. Opening van zaken vormt volgens haar een krachtig middel om misstanden te voorkomen en corrigeren.4 Het recht van enquête is daarvoor geschikt.

De Commissie Verdam vindt voorts dat het noodzakelijk is de enquêteregeling te verruimen om haar meer geschikt te maken voor praktische toepassing.5 Daartoe adviseert zij de regeling van toepassing te verklaren op de coöperatieve vereniging, maar ook op de NV die geen toonderaandelen heeft uitgegeven. De Commissie Verdam is van mening dat er geen reden is om de regeling voor de NV zonder toonderaandelen niet verplicht te stellen. Daarnaast meent de Commissie Verdam dat (in art. 53 WvK) een te zware eis wordt gesteld door te verlangen dat aandeelhouders die een enquête willen verzoeken, ten minste over een vijfde deel van het geplaatst kapitaal moeten beschikken. Vooral bij grote vennootschappen waarvan de aandelen aan toonder luiden en het aandelenbezit gespreid is, zal het volgens de Commissie Verdam moeilijk, en in verschillende gevallen praktisch onmogelijk, zijn het door de wet gestelde minimum bijeen te krijgen. Dit vormt naar haar mening reden om het gestelde minimum van een vijfde deel te halveren en daarnaast een absoluut minimum van f 500.000 te stellen.6 Voorts stelt de Commissie Verdam voor dat ook de certificaathouders (die net als aandeelhouders risicodragend kapitaal verschaffen), werknemers (vertegenwoordigd door erkende centrale werknemersorganisaties) en het openbaar ministerie (in geval van openbare orde en algemeen belang) om een onderzoek moeten kunnen vragen.7 Tevens bevat haar voorstel de introductie van de mogelijkheid dat voorzieningen kunnen worden getroffen door de rechter indien uit het onderzoek van wanbeleid of wantoestanden blijkt.8

De SER brengt op 19 mei 1967 zijn advies uit over de voorstellen van de Commissie Verdam inzake de aanpassing van het enquêterecht.9 De SER stemt in grote lijnen in met de voorgestelde wijzigingen. Hoewel de SER verdeeld is over de reeks voorzieningen van art. 53a die de OK kan treffen “indien uit het verslag van wanbeleid of wantoestanden is gebleken”, geeft hij geen aanvullingen of wijzigingen met betrekking tot het voorstel tot verruiming van de toegang tot het enquêterecht. Integendeel, de SER ziet in het geheel van de voorstellen inzake verruiming van de mogelijkheden tot het uitlokken van een enquête een adequate neerslag van de ontwikkeling van opvattingen en behoeften in het bedrijfsleven op dit punt.10

De minister neemt alle voorstellen inzake de verruiming van de mogelijkheid tot het instellen van een enquête geheel over in het wetsontwerp.11 Uit de memorie van toelichting blijkt dat hij als gevolg van veranderde inzichten over het functioneren van de onderneming kan begrijpen dat kring van enquêtegerechtigden dient te worden uitgebreid. Daarbij handhaaft hij de oorspronkelijke doelstelling van het enquêterecht uit 1928, dat destijds is ingevoerd om de minderheidsaandeelhouders (in het bijzonder bij een vennootschap met aandelen aan toonder) te beschermen tegen een gebrek aan openheid en een onbevredigende gang van zaken.12 Bij de herziening van de enquêteregeling in 1971 is de betekenis van het enquêterecht echter wel in een breder perspectief geplaatst. Blijkens de parlementaire geschiedenis ligt aan de invoering van deze herziening vooreerst ten grondslag dat het rechtsmiddel preventief zou werken.13 Tevens beoogt de minister opening van zaken en de mogelijkheid tot een correctie te introduceren.14 Bovendien voorziet hij dat het enquêterecht de vennootschap weer gezond kan maken als uit het onderzoek wanbeleid volgt.15 Ten slotte meent de minister dat ook het vaststellen bij wie de verantwoordelijk voor het mogelijk wanbeleid ligt een functie van het enquêterecht is.16

Op 1 januari 1971 treedt de herziene enquêteregeling in werking.17 De enquêteregeling is sindsdien van toepassing op alle NV’s en coöperatieve verenigingen.18 Daarnaast is de kring van enquêtegerechtigden verruimd tot de certificaathouders, de vakbonden en de A-G. Ook de kapitaalseis voor de aandeelhouders en certificaathouders is verlaagd tot een tiende deel of f  500.000 nominaal van het geplaatst kapitaal. Voorts heeft de OK de bevoegdheid gekregen om na het onderzoek bepaalde in de wet genoemde voorzieningen te treffen. Tevens is zij als enige bevoegde rechter aangewezen van het Gerechtshof te Amsterdam. Het enquêterecht is sinds 1971 ook van toepassing op de BV.19

Sinds de wetswijziging van 1971 maken enquêtegerechtigden vaker gebruik van het enquêterecht. In de periode van 1971 tot 2007 zijn 510 enquêteverzoeken gedaan. De kapitaalverschaffers dienen in 486 zaken een enquêteverzoek in. Van deze groep is het enquêteverzoek vooral afkomstig van de aandeelhouders.20 De herziening van het enquêterecht in 1971 voorziet dus duidelijk in een maatschappelijke behoefte.21