2.4.4 Over een andere boeg: 2002-heden

Dé grote recente wijziging van de geïnstitutionaliseerde gemeentelijke democratie vond plaats in 2002 met de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur.1 Net als de gemeentewetgever van 1992 had die van 2002 het doel de positie van de raad te versterken, maar zoals hierna zal blijken, kon de manier waarop beide wetgevers dit probeerden te realiseren nauwelijks meer van elkaar verschillen. Waarom er zo kort na een algehele herziening van de gemeentewet over werd gegaan tot een grootschalige wijziging van het stelsel is niet bijzonder relevant, maar verdient wel enige toelichting. Er bestond aan de ene kant een bepaald gevoel van urgentie om de gemeentelijke democratie te revitaliseren omdat de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen sinds de afschaffing van de opkomstplicht in 1970 een daling vertoonde die in de jaren 90 sterk doorzette.2 Aan de andere kant bood het feit dat het CDA, traditioneel voorstander van een monistisch stelsel, tijdens de kabinetten-Kok-I en Kok-II in de oppositie zat kansen om stelselwijzigingen die al langer geopperd werden nu ook daadwerkelijk door te voeren. Het coalitieakkoord van het kabinet-Kok-II bepaalde dan ook dat het gemeentelijk bestuursstelsel gedualiseerd zou worden. De termen monisme en dualisme zien overigens op de interne verhoudingen tussen een vertegenwoordigend en een uitvoerend orgaan binnen dezelfde bestuurslaag, in dit geval dus de verhouding tussen de raad en het college. Van een monistische verhouding is sprake wanneer het uitvoerende orgaan zijn bevoegdheden geheel of in overwegende mate ontleend aan het vertegenwoordigende orgaan en de leden van het uitvoerende orgaan worden benoemd uit en lid blijven van het vertegenwoordigende orgaan. Het moge duidelijk zijn dat het gemeentelijke bestuursstelsel oorspronkelijk monistisch van aard was. Van een dualistische verhouding is sprake wanneer zowel het vertegenwoordigende als het uitvoerende orgaan beschikt over substantiële eigen op de (Grond)wet gebaseerde bevoegdheden en de organen in personele zin van elkaar gescheiden.3

Om de afspraak uit het coalitieakkoord uit te werken, werd de Staatscommissie-Elzinga (hierna: de Staatscommissie) in het leven geroepen. Deze moest onderzoeken hoe er gedualiseerd kon worden. Omdat er haast geboden was bij de operatie werd daarbij sterk aangestuurd op een type dualisering waarvoor geen voorafgaande grondwetsherziening noodzakelijk was. Alvorens de ideeën van de Staatscommissie in detail te bespreken, dient eerst vermeld te worden wat volgens de Staatscommissie precies het probleem was met het oude stelsel. Daarvoor kan het beste een passage uit het rapport zelf aangehaald worden. Nadat de Staatscommissie eerst heeft aangegeven dat het gemeentelijke bestuursstelsel historisch gegroeid is, schrijft zij:

Kort en goed meende de Staatscommissie dat er tussen de norm van een besturende raad en de praktijk van een bestuurlijk dominant college een kloof was ontstaan. Daarnaast was het stelsel in de loop der tijd een institutionele weeffout gaan vertonen doordat de controlerende rol van de raad, die zich als gevolg van het dominant worden van het college ontwikkeld had, inherent onverenigbaar was met een bestuurlijke rol. In algemene zin was volgens de Staatscommissie de rolverdeling op lokaal niveau tussen de verschillende organen zeer onduidelijk, waar vooral de raad als volksvertegenwoordiging de dupe van was. Deze institutionele onduidelijkheid ten aanzien van macht, bevoegdheid en verantwoordelijkheid nodigde op zijn beurt weer uit tot het afschuiven van verantwoordelijkheden en het verplaatsen van besluitvorming naar achterkamertjes.5

Om de gesignaleerde problemen het hoofd te bieden, kwam de Staatscommissie met voorstellen die primair beoogden de herkenbaarheid en transparantie van het openbaar bestuur én de politieke besluitvorming te vergroten.6 De twee belangrijkste voorstellen waren aan de ene kant het ontvlechten van de posities van de raad en het college en aan de andere kant het herschikken van bevoegdheden over deze twee organen en het herdefiniëren van hun rollen.7 Daartoe moest enerzijds het lidmaatschap van de raad en het college onverenigbaar met elkaar worden verklaard. Anderzijds moest het bestuurlijke primaat verplaatst worden van de raad naar het college. Dit moest ervoor zorgen dat de raad de details van het gemeentebestuur aan het college zou laten, waardoor hij zelf zijn handen vrij zou hebben voor het stellen van kaders en het controleren van het bestuur. De verwachting was daarnaast dat het verschuiven van de bestuurlijke taken en het verwijderen van wethouders uit de raad, de raad in staat zou stellen zich meer als een politiek orgaan te profileren. De raad moest weer de beleidsarena worden waar het politieke debat plaatsvindt en waar de aandacht van het publiek gegrepen wordt.8

Nadat de voorstellen van de Staatscommissie eenmaal tot wet waren verheven, brachten zij een belangrijke institutionele wijziging aan in de gemeentelijke democratie. Voor het eerst sinds de introductie van de Gemeentewet 1851 werd het voor de lokale democratie zo kenmerkende uitgangspunt losgelaten dat burgers zichzelf via de raad niet alleen regels stelden maar ook bestuurden, al dan niet over de band van raadslid-wethouders. Dit uitgangspunt was in 1983 natuurlijk al uit de Grondwet verdwenen en de praktijk liet al veel langer een ander beeld zien, maar het verdween nu ook in normatieve zin uit de wet. Overigens kon volgens de Staatscommissie het monistische stelsel nog niet volledig verlaten worden. Op grond van het hoofdschap van de gemeenteraad kwamen namelijk de onbepaalde (autonome) bestuursbevoegdheden aan de raad toe. Deze konden niet aan het college worden toegekend zonder voorafgaande grondwetswijziging.9

De voorstellen van de Staatscommissie waren niet alleen bedoeld om de gemeentelijke democratie in institutionele zin te wijzigen, maar moesten een opmaat vormen voor een bredere vernieuwing van het gemeentelijk bestuur en de lokale democratie.10 Het was de bedoeling dat er na de dualisering in de raad meer politiek zou worden bedreven. De raad moest weer als politieke arena gaan functioneren, waarin raadsfracties elkaar de maat zouden nemen en aan kiezers lieten zien dat er wat te kiezen viel. Ook moest er een oppositie komen die het bestuur krachtig controleerde om zo verantwoording van het bestuur richting de burger te garanderen. Alleen door de lokale democratie in deze richting te vernieuwen, kon volgens de Staatscommissie de helderheid en transparantie gerealiseerd worden die het monistische bestel ontbeerde.11

Hoewel in het rapport van de Staatscommissie logischerwijs de meeste aandacht uitging naar de verhoudingen binnen het gemeentebestuur, werd er ook een enkele opmerking gewijd aan de verhoudingen tussen het gemeentebestuur en de samenleving. Dit gebeurde met name in het kader van wat de Staatscommissie de volksvertegenwoordigende rol van de raad noemde.12 Raadsleden moesten deze rol meer buiten het gemeentehuis gaan uitoefenen en de opvattingen en meningen die zij daar aangereikt kregen, moesten zij vertalen naar politieke visies, in te brengen in de politieke arena van de raad.13 Daarnaast dienden raadsleden ook een belangrijke rol te spelen bij interactieve beleidsprocessen. Vanuit hun positie als democratisch gelegitimeerde volksvertegenwoordigers moesten zij kaders stellen aan dergelijke processen en toezien op de kwaliteit ervan.14 Wat in algemene zin aan het rapport opvalt, is dat wanneer er gesproken wordt over het herstel van de verbinding tussen de lokale samenleving en de geïnstitutionaliseerde democratie, ervan uit wordt gegaan dat dit gebeurt door geïnstitutionaliseerde spelers. Ter verduidelijking kan het beste weer een passage uit het rapport worden aangehaald:

Raadsleden en politieke partijen dienden de samenleving in te gaan, signalen op te pikken, deze mee terug te nemen de raad in en daar vervolgens over te debatteren en een besluit te nemen. Of daarbij aan (initiatieven van de kant van) burgers een zelfstandige betekenis binnen het besluitvormingstraject kon toekomen, is lastig te zeggen. Het lijkt in de opvatting van de Staatscommissie niet uitgesloten. Wat in ieder geval wel duidelijk is, is dat er formeel noch materieel het primaat aan toe kan komen aangezien dit de positie van de raad als forum voor politieke integratie en afweging ondergraaft. Een andere conclusie valt niet te rijmen met het doel van de dualiseringsoperatie om de positie van de raad te versterken.

In de volgende hoofdstukken wordt uitgebreid stilgestaan bij de uitwerking van de verschillende voorstellen van de Staatscommissie in de dualiseringswetgeving. Voor nu is het genoeg te vermelden dat de probleemanalyse en oplossingsrichtingen van de Staatscommissie in grote lijnen door het kabinet-Kok-II werden overgenomen. Ook het kabinet wilde de rollen van de raad en het college verduidelijken en zorgen voor een heldere bevoegdheidsverdeling om zo de herkenbaarheid van de lokale politiek te vergroten.16 Het uiteindelijke wetsvoorstel bevatte daarom een personele scheiding tussen de raad en het college en de bestuursbevoegdheden werden in beginsel bij het college geconcentreerd. De raad moest zich voortaan concentreren op zijn kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol.17 Interessant is dat het kabinet ook de overwegingen van de Staatscommissie ten aanzien van interactieve beleidsprocessen overnam. De raad moest bij zo’n proces van tevoren inhoudelijke en procedurele kaders vaststellen en erop toezien dat alle relevante belangen in het proces aan bod konden komen.18 Stelliger dan de Staatscommissie meende het kabinet dat zo’n proces evenwel tegen grenzen aan kon lopen. Volgens het kabinet kon interactieve beleidsvorming namelijk het representatieve stelsel aantasten.19 Helaas wordt dit standpunt niet toegelicht, maar aangenomen mag worden dat het kabinet hier, overeenkomstig de Staatscommissie, doelde op een situatie waarin het primaat van de besluitvorming niet langer bij de raad lag maar bij de partijen betrokken bij het interactieve beleidsvormingsproces. Wanneer van zo’n situatie sprake is, blijkt niet uit de parlementaire stukken.

Ten aanzien van de dualiseringsoperatie is hier ten slotte nog een laatste opmerking op zijn plaats. Wellicht dat het recordtempo waarin de dualisering door het parlement is geloodst een verklaring biedt, maar het is simpelweg verbazingwekkend hoe weinig fundamenteel debat er in het parlement plaatsvond over de stelselwijziging. De enige noemenswaardige uitzonderingen hierop vormden de bijdragen van Dölle (CDA) en Platvoet (GroenLinks) in de Eerste Kamer, waarin ook nog eens niet zozeer de uitgangspunten van de dualisering ter discussie stonden maar meer de uitwerking daarvan door de regering.20 Het gebrek aan discussie is met gevoel voor understatement vreemd te noemen aangezien de wijzigingen van het bestel behoorlijk fundamenteel van aard waren. Dat is zeker het geval nu er bij de probleemanalyse en oplossingsrichtingen van de Staatscommissie de nodige vraagtekens geplaatst kunnen worden en de dualisering in de praktijk ook geen onverdeeld succes is gebleken. Ironisch is het in ieder geval wel dat er in het nationale parlement nauwelijks gediscussieerd werd over een operatie die ten doel had de politieke discussie terug te brengen in de raad.

Na de dualisering volgde er nog één wetswijziging die in het kader van het betrekken van burgers binnen het lokale bestuur een korte bespreking verdient. Het betreft de afschaffing van de deelgemeenten in 2014. Het kabinet-Rutte-I was van mening dat de deelgemeenten in de loop der tijd steeds meer trekken waren gaan vertonen van een vierde bestuurslaag. Dat bracht volgens de regering veel kosten met zich mee, vormde een inbreuk op de bestuurlijke hoofdstructuur van Nederland en leidde tot een ondoorzichtig bestuur.21 De deelgemeenten moesten daarom worden afgeschaft. Wel bleef de mogelijkheid bestaan om lichtere vormen van territoriale bestuurscommissies in te stellen op grond van artikel 83 Gemeentewet, maar deze konden volgens het kabinet niet over een met de deelgemeenten vergelijkbaar taken- en bevoegdhedenpakket beschikken.22 Bij het maken van de keuze om de deelgemeenten af te schaffen, was voor het kabinet niet van doorslaggevend belang geweest of de deelgemeenten hadden bijgedragen aan een goede dienstverlening en het overbruggen van de afstand tussen overheid en burger. Volgens het kabinet konden die doelstellingen namelijk ook bereikt worden op andere manieren en zonder ‘politiek-bestuurlijke kop’.23 Dat laatste is ontegenzeggelijk waar, maar doet niet af aan het feit dat met het schrappen van de deelgemeenten een geïnstitutionaliseerde mogelijkheid voor burgers uit de gemeentewet verdween om aan het lokale bestuur deel te nemen binnen een met de gemeente vergelijkbare structuur.