2.4.1 De vroege jaren: 1848-1917

De moderne geschiedenis van de gemeentelijke democratie in Nederland vangt aan met de introductie van de Grondwet van 1848. Daarvoor bestond de gemeente als bestuurlijke eenheid zoals wij die vandaag de dag kennen niet. De Grondwet van 1815 kende wel bepalingen over het lokaal bestuur, maar deze sloten nog aan bij het van oudsher bestaande onderscheid tussen stad en platteland. De inrichting van beide vormen van lokaal bestuur werd in respectievelijk artikel 132 en artikel 154 Grondwet 1815 opgedragen aan de regering. De reglementen waarin de regering uitvoering gaf aan deze opdracht werden per provincie vastgesteld, waardoor er theoretisch ruimte was om onderscheid tussen gebieden aan te brengen. Het zal weinig verbazen dat de regering onder leiding van de centralistisch ingestelde koning Willem I daar geen gebruik van heeft gemaakt.1

Al met al was het bestuur dat op basis van de reglementen werd ingesteld zowel in de stad als op het platteland erg ondoorzichtig en gesloten.2 Controle ervan was daardoor vrijwel ondoenlijk en verantwoording werd nauwelijks afgelegd. Deze situatie was voor liberalen als Thorbecke een doorn in het oog en toen zij in 1848 de kans kregen om het roer radicaal om te gooien, grepen zij deze met beide handen aan. De aanpak was tweeledig. Allereerst werd het niet langer aan de regering overgelaten om de inrichting van het lokaal bestuur te bepalen, maar werd die taak in artikel 138 Grondwet 1848 aan de wetgever opgedragen. Daarnaast werden in de Grondwet enkele belangrijke bepalingen opgenomen waarmee de wetgever rekening diende te houden bij het uitvoeren van die taak. Artikel 139 Grondwet 1848 vormde het belangrijkste kader door in lid 1 te bepalen dat de gemeenteraad aan het hoofd van de gemeente stond en dat de leden ervan rechtstreeks verkozen werden door ingezetenen. Dit systeem gold voor alle gemeenten in Nederland, waardoor het onderscheid tussen stad en platteland tot het verleden ging behoren. Uiteraard was er nog geen sprake van algemeen kiesrecht, maar gold er censuskiesrecht. Artikel 139 lid 3 Grondwet 1848 bepaalde daarover dat de belastingsom die moest worden betaald om voor het kiesrecht in aanmerking te komen de helft zou bedragen van de som die gold voor het kiesrecht van de Tweede Kamer.3 Ten slotte werd in artikel 140 Grondwet 1848 verankerd dat regeling en bestuur van de gemeentelijke huishouding aan de gemeenteraad werd overgelaten. Daarmee creëerde de Grondwet een autonome sfeer voor de gemeenteraad om beleid te maken dat kon worden afgestemd op de plaatselijke omstandigheden. De Kroon behield ten aanzien daarvan op grond van artikel 140 jo. artikel 133 Grondwet 1848 wel het recht om besluiten van de raad te schorsen of te vernietigen wanneer zij met een wet of het algemeen belang strijdig waren. Dit vernietigingsrecht toont aan dat gemeenten weliswaar een bepaalde mate van autonomie genoten onder de Grondwet van 1848, maar dat hun belangen altijd opzij konden worden gezet wanneer de rijksoverheid dit nodig achtte. Met andere woorden, het decentralisatiebeginsel was voor de grondwetgever ondergeschikt aan het beginsel van de eenheidsstaat.

De wetgever gaf in 1851 met invoering van de door Thorbecke ontworpen gemeentewet uitvoering aan de opdracht uit artikel 138 Grondwet 1848. Naast de taken en bevoegdheden van de gemeenteraad werden in de gemeentewet ook die van het college van burgemeester en wethouders en van de burgemeester vastgelegd. Het college en de burgemeester waren niet als zodanig in de Grondwet omschreven maar maakten desondanks vanaf het begin onderdeel uit van het gemeentebestuur.4 Met betrekking tot de verhouding tussen de drie organen vertoonde de gemeentewet een subtiel verschil met de Grondwet. De laatste kende alle gemeentelijke bevoegdheden toe aan de gemeenteraad als hoofd van de gemeente. De gemeentewet week hiervan af door bepaalde bevoegdheden in artikel 134 Gemeentewet 1851 direct aan het college toe te kennen. Het betrof een limitatieve lijst bevoegdheden die volgens de wetgever beter bij het college als dagelijks bestuur van de gemeente konden worden belegd.5 Daarnaast werden ook bepaalde bevoegdheden direct aan de burgemeester toegekend met als argument dat deze bevoegdheden, op het terrein van de openbare orde, thuishoorden bij een eenhoofdig orgaan dat snel beslissingen kon nemen.6 Hoewel deze gang van zaken niet geheel in overeenstemming met de Grondwet was, werden er weinig bezwaren tegenin gebracht en was het vanuit praktisch oogpunt ook alleszins begrijpelijk. Wat voor de acceptatie ervan meehielp, was dat de raad de mogelijkheid had om toezicht te houden op de uitoefening van de bevoegdheden die aan het college waren toegekend.7

Naast de introductie van het college en de burgemeester, was in de Gemeentewet 1851 ook de werkwijze en samenstelling van het gemeentebestuur uitgewerkt.8 Een aantal aspecten verdienen een individuele vermelding. Allereerst werd voor de gemeenteraad in artikel 43 Gemeentewet 1851 bepaald dat deze in beginsel in het openbaar vergaderde, wat voor Thorbecke een langgekoesterde wens was.9 Daarnaast werd in artikel 10 Gemeentewet 1851 geregeld dat raadsleden werden verkozen op basis van een meerderheidsstelsel, waarbij de gemeente op grond van artikel 6 Gemeentewet 1851 kon worden verdeeld in verschillende afdelingen (kieskringen). Verder werd in artikel 45 Gemeentewet 1851 vastgelegd dat de raadsleden stemden volgens eed en geweten en zonder last of ruggenspraak. Op de betekenis daarvan wordt hierna ingegaan. Ten aanzien van de wethouders werd bepaald dat zij benoemd moesten worden uit de raad, met behoud van hun raadszetel. Dit betekende dat kiesgerechtigden niet alleen hun volksvertegenwoordigers kozen, maar automatisch ook hun bestuurders. Dit is decennialang een van de bepalende kenmerken van de gemeentelijke democratie geweest en een van de meest in het oog springende verschillen met de democratie zoals die op nationaal niveau geïnstitutionaliseerd was. Een van de andere verschillen met het nationale niveau was dat er op lokaal niveau geen mogelijkheid werd gecreëerd om de raad tussentijds te ontbinden en dat de raad niet bevoegd was wethouders te ontslaan. Ten slotte verdient vermelding dat het gemeentebestuur op zeer veel terreinen te maken had met preventief toezicht. Dit valt te verklaren door de al genoemde nadruk van de Grondwet op het beginsel van de eenheidsstaat.

Het systeem zoals dat uit deze aspecten naar voren komt, vertoont institutioneel gezien kenmerken van zowel een penduledemocratie als een consensusdemocratie. Het eerste type uit zich in het feit dat de verkiezingen plaatsvonden op basis van een disproportioneel vertegenwoordigend meerderheidsstelsel en in de sterk monistische relatie tussen de volksvertegenwoordiging en het dagelijks bestuur. Het tweede type uit zich in het feit dat de lokale overheid weliswaar over een eigen autonoom bestuursterrein beschikten, maar dat er ook een sterk ontwikkeld systeem was van preventief en repressief toezicht. Wat bij beide democratiemodellen aansluit, is dat de burger in het systeem van 1851 een zeer passieve rol vervulde en alleen tijdens verkiezingen, voor zover men kiesrecht had, of door het indienen van een petitie betrokken was bij het openbaar bestuur. De geïnstitutionaliseerde gemeentelijke democratie had dus aan het begin van zijn bestaan een hybride karakter.

Overigens moet men van de democratische aspiraties van de Grondwet 1848 en de Gemeentewet 1851 geen al te rooskleurig beeld koesteren. Ja er werd een gekozen volksvertegenwoordiging gecreëerd en ja dit orgaan werd aan het hoofd van de gemeente geplaatst, maar daarmee was er allerminst sprake van een democratisch bestuur in de moderne zin van het woord. Voor een groot deel kwam dat uiteraard doordat het kiesrecht slechts aan een zeer beperkt deel van de bevolking toekwam. Maar misschien wel van even groot belang was de reden waarom er überhaupt verkiezingen werden gehouden. Verkiezingen waren voor Thorbecke een middel tot een doel, of liever gezegd, doelen. Het was allereerst een manier om de geslotenheid van het bestuur open te breken en zo nu en dan een wisseling van de wacht mogelijk te maken.10 Daarnaast werd het kiesrecht toegekend aan geschikt geachte personen om een vertegenwoordiging samen te stellen die uit de meest capabele personen zou bestaan die samen het algemeen belang zouden behartigen. Dat is wat Thorbecke bedoelde met ‘een wezenlijke vertegenwoordiging der burgerij’.11 Wat het algemeen belang was en hoe dat het beste kon worden gediend, moest door deze capabele vertegenwoordigers in onderling debat in de raad worden bepaald. Om hen daarbij te ondersteunen werd het lastverbod voor gemeenteraadsleden in het al genoemde artikel 45 Gemeentewet 1851 geïntroduceerd. Dit moest garanderen dat raadsleden vrij waren om hun eigen opvattingen te vormen.

Als democratie niet het belangrijkste organisatieprincipe was dat ten grondslag lag aan de gemeente als bestuurslaag, welk principe dan wel? Voor Thorbecke was dat het idee van het communalisme. Het communalisme is geen helder afgebakend concept, maar omvat in navolging van Brasz en Ten Berge elke vorm van normatief denken, waarin aan het plaatselijke politieke proces – hoe dan ook – een positief gewaardeerde rol wordt toegekend, alsmede de verwerkelijking van deze idealen in de praktijk.12 De gemeentewet van Thorbecke was, zoals gezegd, deels een reactie op de praktijk van de reglementen die vóór 1848 de inrichting van het lokale bestuur bepaalden. Deze reglementen waren centralistisch ingestoken en lieten geen ruimte voor plaatselijke politieke opvattingen en voor zelfbestuur van lokale gemeenschappen. Dit stond haaks op de opvatting van Thorbecke dat de Staat moest worden opgevat als een levend organisme, waarin verschillende afzonderlijke onderdelen samen vorm gaven aan het geheel.13 Om dat ideaalbeeld te verwezenlijken, moesten reeds bestaande maatschappelijke verbanden in de overheid worden geïncorporeerd via de gemeenteraad. Het communalisme omvat ook een element van wat wij vandaag de dag subsidiariteit zouden noemen. Beslissingsbevoegdheid moest immers zo veel mogelijk belegd worden bij die groepen die het direct aanging. Dit subsidiariteitsstreven was overigens niet absoluut en werd in zekere zin doorkruist door het andere organisatieprincipe dat aan de gemeente als bestuurslaag ten grondslag lag, namelijk het beginsel van de eenheidsstaat. Feitelijk moest dit voorop worden gesteld. Dat valt af te leiden uit het al genoemde vernietigingsrecht van de Kroon en uit de uniforme structuur die de Gemeentewet 1851 oplegde aan alle gemeenten in Nederland.14 Thorbecke vond het bieden van ruimte voor plaatselijk gegroeide verbanden belangrijk, maar die ruimte strekte niet zo ver dat gemeenten aan hun eigenheid uitdrukking mochten geven bij de inrichting van hun bestuur.