CRvB, 10-12-2024, nr. 23/713 PW

Het bestreden besluit wordt beoordeeld voor de periode van 1 maart 2020, de datum met ingang waarvan de bijstand is herzien, tot en met 31 december 2020, de einddatum van de herzieningsperiode (te beoordelen periode).

Bijschrijvingen en stortingen

Bedragen die contant zijn gestort en bedragen die zijn overgemaakt door derden naar een bankrekening van een bijstandontvanger worden in beginsel beschouwd als in aanmerking te nemen middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de PW. Als deze betalingen een terugkerend of periodiek karakter hebben is het inkomen als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de PW als zij door de betrokkene kunnen worden gebruikt voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan. Dit is vaste rechtspraak.1.

Appellante heeft aangevoerd dat de bijschrijvingen op haar bankrekening onder vermelding van ‘ [betalingen] ’ (bijschrijvingen) ten onrechte zijn aangemerkt als inkomen. Appellante stelt dat de bijschrijvingen inkomsten van haar zoon zijn. Zowel zij als haar zoon staan met de onderneming ingeschreven bij de KvK, maar alleen haar zoon heeft in de te beoordelen periode gewerkt. Doordat echter het pinapparaat van de onderneming is gekoppeld aan de bankrekening van appellante zijn de inkomsten van de zoon van appellante op haar bankrekening bijgeschreven. Haar zoon heeft schriftelijk verklaard dat hij de bijgeschreven bedragen later contant van appellante heeft ontvangen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het hier gaat om inkomsten van haar zoon waarover zij niet redelijkerwijs kon beschikken. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat de onderneming op naam van appellante stond. Bovendien kon appellante vrijelijk beschikken over de op haar bankrekening bijgeschreven bedragen. Zij kon deze bedragen aanwenden voor haar levensonderhoud wat zij, zoals uit haar bankafschriften naar voren komt, ook heeft gedaan. Niet gebleken is dat appellante de bijgeschreven bedragen contant heeft opgenomen om aan haar zoon te kunnen geven.

Appellante heeft verder aangevoerd dat de bedragen die contant op haar bankrekening zijn gestort ten onrechte door het college zijn aangemerkt als middel. Het gaat hier om gelden die appellante heeft geleend en dus moet terugbetalen, en om bedragen die zij eerder van haar bankrekening heeft opgenomen en later in delen heeft teruggestort voor het betalen van verschillende kosten. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.

De stelling van appellante dat het gaat om geleende bedragen die moeten worden terugbetaald, leidt niet tot het oordeel dat geen sprake is van middelen van appellante. Een geldlening is in artikel 31, tweede lid, van de PW niet uitgezonderd van het middelenbegrip. Bovendien worden periodieke betalingen van derden, waaronder familieleden, aan een betrokkene als inkomen aangemerkt als hij daarover vrij kan beschikken en maakt de vorm van die betalingen geen verschil. Dit volgt uit vaste rechtspraak.2.Dat bij een lening de schuldenlast van de betrokkene toeneemt, is in dit verband niet van belang.

Verder heeft appellante niet met objectieve en controleerbare gegevens aannemelijk gemaakt dat de gestorte bedragen afkomstig zijn uit eerder opgenomen bedragen. Er is geen verband te zien tussen de opnames en stortingen, noch in tijd, noch in de omvang van de bedragen, zodat niet aannemelijk kan worden geacht dat de op de bankrekeningen van appellante gestorte bedragen, bedragen zijn die zij eerder had opgenomen.3.

Schending inlichtingenverplichting

Uit 4.2 tot en met 4.4.2 volgt dat appellante het college mededeling had moeten doen over de stortingen en bijschrijvingen. Zij heeft dat niet gedaan. Dit betekent dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het gaat hier om gegevens waarvan het appellante redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat deze van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Voor zover zij daarover twijfelde, had zij contact kunnen opnemen met het college om hierover duidelijkheid te verkrijgen. De vraag of appellante ook echt wist dat zij de bijschrijvingen en stortingen moest melden of dat het haar kan worden verweten dat zij daarvan geen heeft gemaakt, is niet van belang. De inlichtingenverplichting is namelijk objectief geformuleerd. Verwijtbaarheid speelt daarbij geen rol.

Beroep op Europees recht

De beroepsgrond dat het eigendomsrecht van appellante als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Eerste Protocol bij het EVRM) is geschonden, slaagt niet.

Appellante heeft de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden door de stortingen en bijschrijvingen niet te melden. Hierdoor heeft het college aan appellante ten onrechte bijstand verleend. Van schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM kan daarom geen sprake zijn.4.

De beroepsgrond dat de werkwijze van het college en zijn toepassing van de PW in strijd is met artikel 34, derde lid, van Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest), slaagt ook niet.

Het toepassingsgebied van het Handvest is in artikel 51 van het Handvest afgebakend. In het eerste lid van dit artikel is neergelegd dat de bepalingen van het Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. In het onderhavige geval is uitvoering van enige bepaling van Unierecht niet aan de orde, althans dat is niet gesteld of gebleken. Artikel 34 van het Handvest kan in dit geval dan ook geen toepassing vinden.5.Dat appellante een Unieburger is, zoals de gemachtigde van appellante ter zitting bij de Raad heeft benadrukt, maakt dit niet anders.

Beroep op het evenredigheidsbeginsel

Appellante heeft een beroep op het evenredigheidsbeginsel gedaan en aangevoerd dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat geen sprake is van evenredigheid en proportionaliteit tussen het bestreden besluit en de individuele belangen van appellante. Het besluit heeft onredelijke financiële gevolgen voor appellante. Ter zitting heeft appellante ter onderbouwing hiervan verwezen naar de conclusie AG De Bock en de uitspraak na de conclusie van AG De Bock. Het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. Dit wordt hierna uitgelegd.

De verplichte intrekking, herziening en terugvordering

Het college heeft de bijstand over de te beoordelen periode herzien op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW, dat van toepassing is in het geval de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Deze bepaling is – net als de vergelijkbaar geredigeerde herzieningsbepalingen in andere socialezekerheidswetten – dwingendrechtelijk geformuleerd. De Raad ziet in de verplichtende formulering van deze bepaling geen – impliciete – bevoegdheid voor de bijstandverlenende instantie om in een concreet geval te beslissen over de wijze waarop of de omvang waarin de bijstand wordt herzien of ingetrokken. Dit komt overeen met wat de Raad heeft overwogen in de uitspraak na de conclusie van AG De Bock.6.

Het college heeft de bijstand over de te beoordelen periode teruggevorderd op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW, dat van toepassing is in het geval de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Ook deze bepaling is dwingendrechtelijk geformuleerd en bevat dus geen – impliciete – bevoegdheid voor de bijstandverlenende instantie om in een concreet geval te beslissen over de wijze waarop of de omvang waarin de bijstand wordt teruggevorderd.

Uit het voorgaande volgt dat als de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden, de bijstandverlenende instantie moet overgaan tot herziening of intrekking van de bijstand en tot terugvordering van de kosten van ten onrechte verleende bijstand. Dat strookt met de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever zoals die blijkt uit de wetsgeschiedenis. Daarbij wijst de Raad erop dat de wetgever in 2013 de tot dan bestaande discretionaire bevoegdheid tot intrekking en herziening in geval van schending van de inlichtingenverplichting uitdrukkelijk heeft willen wijzigen in een gebonden bevoegdheid, dus in een verplichting.7.Bij de gelijktijdige invoering van de verplichte terugvordering heeft de wetgever gewezen op het uitgangspunt dat fraude niet mag lonen en opgemerkt dat dit betekent dat mensen ten onrechte ontvangen uitkeringen helemaal moeten terugbetalen.8.

Wat appellante heeft aangevoerd komt, gelet op het voorgaande, hierop neer dat het evenredigheidsbeginsel meebrengt dat de in 4.8.1 en 4.8.2 genoemde bepalingen van de PW in haar geval niet moeten worden toegepast. Het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet staat er echter aan in de weg dat de bestuursrechter toetst of die bepalingen strijd met het evenredigheidsbeginsel opleveren, omdat de PW een wet in formele zin is. Toepassing van deze bepalingen kan alleen achterwege blijven als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dan kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit wordt ‘contra legem’-toepassing van het evenredigheidsbeginsel genoemd.9.Dat zulke bijzondere omstandigheden zich voordoen, kan slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen.10.

Uit 4.8.3 volgt dat de wetgever de gevolgen van de toepassing van de artikelen 54, derde lid, eerste volzin, en 58, eerste lid, van de PW voor gevallen als deze niet alleen onder ogen heeft gezien, maar ook daadwerkelijk heeft beoogd. Appellante heeft in het kader van de herziening geen bijzondere omstandigheden genoemd die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever bij de invoering van de in artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW opgenomen verplichting en die kunnen leiden tot gevolgen die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld en voorzien.11.Appellante heeft ook voor de terugvordering geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die kunnen leiden tot gevolgen die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld en voorzien. Dit staat er niet aan in de weg om de terugvorderingsbepaling van artikel 58, eerste lid, van de PW zo veel mogelijk in overeenstemming met rechtsbeginselen (‘beginselconform’) uit te leggen, bijvoorbeeld overeenkomstig het herstellende (reparatoire) karakter ervan. Dat karakter laat niet toe dat meer wordt teruggevorderd dan materieel ten onrechte aan bijstand is verleend. Dit is vaste rechtspraak.12.Maar dat geval doet zich hier niet voor.

De tussenconclusie is dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel afstuit op het gebonden karakter van de bevoegdheden tot herziening, intrekking en terugvordering en het feit dat die berusten op een wet in formele zin.

Dringende redenen om af te zien van terugvordering

Wat appellante heeft aangevoerd over de terugvordering is ook zo te begrijpen dat zij meent dat het college om dringende redenen van terugvordering had moeten afzien. Deze beroepsgrond slaagt ook niet. Als toelichting volgt hierna eerst – in 4.9.1 tot en met 4.9.9 – het kader waarin deze beroepsgrond wordt beoordeeld en daarna – in 4.10 tot en met 4.12 – de beoordeling van de beroepsgrond zelf.

Het wettelijk kader

Bij de beoordeling van de vraag of het college om dringende redenen geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien, is de uitspraak na de conclusie van AG De Bock van betekenis voor zover de hier relevante bepalingen van de PW niet anders zijn dan die in de andere socialezekerheidswetten. Echter, anders dan de intrekkings- en herzieningsbepalingen in andere socialezekerheidswetten, kent artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW niet de mogelijkheid om op grond van dringende redenen van herziening of intrekking af te zien. En ook anders dan in andere socialezekerheidswetten heeft de bevoegdheid tot intrekking, herziening en terugvordering op grond van de PW alleen een verplichtend karakter indien sprake is van schending van de inlichtingenverplichting.

Dringende redenen

De PW kent wel, net als de andere socialezekerheidswetten, een bevoegdheid om de gevolgen van de terugvordering te beperken. Op grond van artikel 58, achtste lid, van de PW kan de bijstandverlenende instantie immers geheel of gedeeltelijk van terugvordering afzien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Tot nu toe heeft de Raad deze en de aan deze bepaling gelijke bepalingen in andere sociale zekerheidswetten zo uitgelegd dat voor het aannemen van dringende redenen om van terugvordering af te zien sprake moet zijn van onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van de terugvordering voor een betrokkene. De Raad zal in navolging van zijn uitspraak na de conclusie van AG De Bock13.en rekening houdend met de in 4.9.1 genoemde bijzonderheden voor de PW, een ruimere invulling geven aan het begrip ‘dringende redenen’ als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW om geheel of gedeeltelijk van terugvordering te kunnen afzien. De Raad ziet dit begrip als een open norm die er toe leidt dat de bijstandverlenende instantie bij een beslissing over deze bevoegdheid niet alleen rekening moet houden met onaanvaardbare sociale en financiële gevolgen van de terugvordering, maar ook andere belangen en relevante feiten en omstandigheden in zijn afweging moet betrekken. Die beslissing zal een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeten kunnen doorstaan. Dit wordt hierna nader toegelicht.

Belangenafweging

Door te bepalen dat de bijstandverlenende instantie geheel of gedeeltelijk van terugvordering kan afzien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, heeft de wetgever de bijstandverlenende instantie een discretionaire bevoegdheid gegeven. Bij de gebruikmaking daarvan moet de bijstandverlenende instantie een belangenafweging maken. Dat brengt, voor zover hier van belang, mee dat het besluit om van die bevoegdheid gebruik te maken moet zijn gebaseerd op een evenwichtige belangenafweging. Dat volgt uit het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel. Vergelijk de uitspraak na de conclusie van AG De Bock.14.

Als uitgangspunt bij die belangenafweging geldt dat de wetgever met de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving per 1 januari 201315.heeft gekozen voor een systeem van verplichte terugvordering voor gevallen waarin achteraf blijkt dat een recht op uitkering niet op de juiste wijze is vastgesteld als gevolg van schending van de op betrokkene rustende inlichtingenverplichting. Tegenover het belang van de overheid bij een juiste vaststelling van het recht op uitkering en terugbetaling van wat te veel ontvangen is, staat het belang van de betrokkene dat hij door een dergelijk belastend overheidsbesluit niet onevenredig wordt geraakt.

In dat verband moet – zo volgt uit 4.9.2 – niet alleen rekening worden gehouden met de gevolgen van de terugvordering, maar ook met de oorzaken daarvan. Daarbij kan dus ook worden betrokken wat het eigen aandeel van de bijstandverlenende instantie is in het ontstaan van feitelijke grondslag van de terugvordering. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan fouten van de bijstandverlenende instantie die tot de terugvordering hebben geleid of aan (te) trage besluitvorming waardoor een terugvordering over een nodeloos lange periode – en daarmee tot een onnodig hoog terug te betalen bedrag – dient plaats te vinden of op een zodanig laat moment dat het college de aan de Belastingdienst afgedragen loonbelasting en premies volksverzekeringen niet meer intern kan verrekenen. Dit geldt niet alleen voor de besluitvorming rondom de terugvordering, maar ook voor de daaraan noodzakelijk voorafgaande besluitvorming tot intrekking of herziening van de bijstand, ook als die in rechte onaantastbaar is. Daarvoor is redengevend dat – zoals hiervoor in 4.8.1 tot en met 4.8.3 al is overwogen – in geval van schending van de inlichtingenverplichting herziening of intrekking van de bijstand een verplichtend karakter heeft en dat in de PW geen mogelijkheid is opgenomen om dringende redenen daarvan af te zien.16.Van belang is aan de andere kant ook het eigen aandeel van de betrokkene in de ontstane situatie. In dit verband kan onder meer betekenis toekomen aan de vraag of de betrokkene de inlichtingenverplichting bewust heeft geschonden of dat sprake is van een onoplettendheid of een situatie waarin de betrokkene geen (vol) verwijt kan worden gemaakt, maar hij wel heeft moeten begrijpen dat hij te veel uitkering ontving.

Bij de belangenafweging moet de bijstandverlenende instantie zich ook nog steeds rekenschap geven van de gevolgen die de terugvordering voor de betrokkene heeft. In het algemeen doen de financiële gevolgen van de terugvordering zich pas voor bij de invordering of verrekening van het teruggevorderde bedrag. In het kader van het invorderingstraject zal een afbetalingsregeling moeten worden getroffen die recht doet aan de financiële omstandigheden en aflossingscapaciteit van de betrokkene op dat moment. Dan heeft de betrokkene de bescherming van onder meer de beslagvrije voet. Een geschil over de invordering zal op de voet van artikel 4:125 van de Awb in een procedure over de herziening of terugvordering kunnen worden betrokken. De gevolgen van de terugvordering kunnen ook worden beperkt door regels over kwijtschelding. Door deze mogelijkheden in het invorderingstraject zal in het algemeen voldoende worden tegemoetgekomen aan het recht op bestaanszekerheid. Alleen in het bijzondere geval dat op het moment van het nemen van het terugvorderingsbesluit al voorzienbaar is dat dit voor een betrokkene ernstige financiële of andere gevolgen zal hebben, bijvoorbeeld omdat een bestaand schuldhulptraject als gevolg van de besluitvorming dreigt te worden beëindigd, dient de bijstandverlenende instantie deze omstandigheid al bij het nemen van het terugvorderingsbesluit mee te wegen. Bij de afweging van de belangen zal aan de financiële of sociale gevolgen van een terugvordering een groter gewicht toekomen naarmate de betrokkene geen (overwegend) aandeel in het ontstaan van de terugvordering heeft; daaraan zal minder gewicht toekomen in een geval waarin sprake is van een opzettelijke schending van de inlichtingenplicht.

Stelplicht van de betrokkene, onderzoeksplicht van de bijstandverlenende instantie en toetsing door de bestuursrechter

Het is aan een betrokkene om feiten en omstandigheden aan te voeren die maken dat – volgens hem – sprake is van een dringende reden om van terugvordering af te zien. Wat door een betrokkene wordt aangevoerd, zal daarbij ruim moeten worden uitgelegd. Het is vervolgens aan de bijstandverlenende instantie om, zo nodig, daarnaar nader onderzoek te doen. Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, wordt de vraag of de bijstandverlenende instantie alle relevante feiten en omstandigheden bij zijn besluit om niet of gedeeltelijk wegens dringende redenen van terugvordering af te zien heeft betrokken, door de bestuursrechter vol getoetst.

Toetsing door de bestuursrechter

Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de bestuursrechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit om niet of slechts gedeeltelijk wegens dringende redenen af te zien van de terugvordering. Dat besluit mag op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet onevenredig nadelig voor de betrokkene zijn in verhouding tot het met dat besluit te dienen doelen. Die toetsing vindt plaats op de wijze zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022,17.zoals aangevuld bij de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024.18.

Gelet op de aard van de bij de terugvordering van bijstand betrokken belangen en de geringe mate van beleidsruimte van de bijstandverlenende instantie toetst de bestuursrechter de evenwichtigheid van de belangenafweging waarop het besluit is gebaseerd met een geringe mate van terughoudendheid. Bij besluiten over de terugvordering van bijstand gaat het namelijk veelal om betrokkenen die een laag inkomen hebben en een kwetsbare positie hebben in de samenleving. Terugvorderingsbesluiten zullen, zeker als het gaat om forse bedragen, in die gevallen diep kunnen ingrijpen in hun (financiële) belangen.

Toepassing van het vorenstaande in het geval van appellante

Het college heeft geen beleid met betrekking tot deze afwijkingsbevoegdheid. Dit betekent dat de vraag voorligt of gelet op de individuele feiten en omstandigheden van het geval van appellante het niet toepassen van deze afwijkingsbevoegdheid door het college blijk geeft van een evenwichtige afweging van alle betrokken belangen.

Het college heeft wat appellante naar voren heeft gebracht niet hoeven aanmerken als dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Het besluit om niet daarvan af te zien, getuigt niet van een onevenwichtige belangenafweging. Appellante heeft namelijk haar stelling dat sprake is van onredelijke financiële gevolgen niet nader onderbouwd. Het college heeft verder ter zitting gesteld dat in het geval van appellante geen sprake is van een schuldhulpverleningstraject en geen andere ernstige financiële gevolgen dreigen, zoals een grote huurschuld. Verder heeft het college gesteld dat het terugvorderingsbedrag binnen de in artikel 58, zevende lid, van de PW genoemde periode van tien jaar kan worden terugbetaald. Dat heeft appellante niet weersproken. Ook heeft appellante niet betwist dat het college, zoals ter zitting naar voren gebracht, bij de terugvordering coulant is geweest en zal blijven. Appellante heeft bovendien bij de invordering onder andere, zoals hiervoor in 4.9.6 uiteengezet, de bescherming van de regels over de beslagvrije voet die zijn neergelegd in de artikelen 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

Dit leidt tot de slotsom dat het college bij afweging van de betrokken belangen geen dringende reden heeft hoeven aannemen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.