2.1 Rechtsstaat: organisatierecht en bevoegdheidsverdeling

In de klassieke periode van het bestuursrecht (de periode vanaf ongeveer het laatste kwart van de 19^e eeuw tot en met de wederopbouw) vond een herbezinning plaats op de tot dan toe vrij terughoudende rol van de wetgevende en besturende overheid. Een belangrijke aanleiding daarvoor waren de vooral sociale gevolgen van de industrialisatie.1 Zo werden met de eerste Hinderwet uit 1875 de gevaren voor de omgeving van bedrijfsactiviteiten teruggedrongen. Daarna waren met name de slechte werkomstandigheden voor arbeiders in fabrieken een punt van overheidszorg, die konden ontstaan door de overheidsonthouding en de wijze waarop ondernemers hun bedrijfsprocessen inrichtten.2 Dit leidde onder meer tot de invoering van de Ongevallenwet 1901, waardoor werknemers waren verzekerd tegen de financiële gevolgen van een bedrijfsongeval. Sindsdien namen de overheidsinterventies op allerlei beleidsterreinen gestaag toe. Daarom wordt ook wel gesproken van de opkomst van de interventiestaat.3 Parallel aan deze ontwikkeling groeiden de voorzieningen die burgers bescherming gaven tegen de stijgende invloed van de (besturende) overheid. Gedurende de klassieke periode van het bestuursrecht zijn belangrijke contouren van de hedendaagse bestuursrechtspraak gevormd.

Binnen welke rechtsstatelijke context werden die contouren gevormd? De bestuursrechtelijke invulling van het concept van de rechtsstaat was gedurende de klassieke periode van het bestuursrecht heel anders dan nu. Dat kan niet los worden gezien van de andere manier waarop het bestuursrecht zélf werd benaderd. Het bestuursrecht kon weliswaar als apart rechtsgebied worden onderscheiden, maar van een zelfstandig rechtsgebied met eigen uitgangspunten, beginselen en principes was nog geen sprake.4 Het bestuursrecht was qua theorievorming sterk ingekapseld in het staatsrecht. Dat Thorbecke het bestuursrecht samen met het staatsrecht als één geheel benaderde, en (daarom) sprak van politisch recht,5 is illustratief voor het feit dat het bestuurs- en staatsrecht destijds erg verstrengeld waren. Het is daarom goed verklaarbaar dat de bestuursrechtelijke theorievorming in de klassieke periode van het bestuursrecht sterk was gericht op staatsrechtelijke thema’s. Het ging vooral om de organisatie van het openbaar bestuur en de verdeling van bestuursbevoegdheden.6 De betekenis van het concept van de rechtsstaat voor het bestuursrecht moet vooral op deze twee vlakken worden gezocht. Dit verklaart mede waarom het bestuursrecht in de klassieke periode voornamelijk werd benaderd vanuit het perspectief van de staat, en minder vanuit het perspectief van de burger. Het gebruik van de term “administratief recht” was in dat licht passend, omdat het de nadruk legde op de beheerstaken van bestuursorganen.7