Hof Leeuwarden, 24-07-2012, nr. 200.098.501/01

Tegen de vaststelling van de feiten door de rechtbank weergegeven onder rechtsoverweging 2 (2.1 tot en met 2.19) van het vonnis van 31 augustus 2011 zijn geen grieven gericht. Deze feiten komen, met een enkele aanvulling van het hof, op het volgende neer.

[appellanten] exploiteren in Sint Annaparochie een Albert Heijn-supermarkt met een drogisterij en een slijterij (hierna: de supermarkt).

De gemeente heeft omstreeks 2004 een plan voor het herinrichten van de openbare ruimte van het centrum van Sint Annaparochie ontwikkeld. Een onderdeel van dit plan bestaat uit het oprichten van een woonzorgcentrum op de plek waar ten tijde van de eerste planontwikkeling bejaardenwoningen stonden. De supermarkt bevindt zich in het plangebied.

[appellanten] hebben vanaf 2004 bezwaren tegen het plan bij de gemeente geuit omdat zij vreesden voor belemmeringen van hun bedrijfsvoering. De bezwaren hebben onder meer betrekking op het laden en lossen, dat volgens [appellanten] na de realisatie van de voorgenomen herinrichting een probleem zal worden. [ambtenaar van de gemeente], een ambtenaar van de gemeente, heeft naar aanleiding van een gesprek met [eigenaar supermarkt] met de burgemeester van de gemeente op 21 januari 2004 een memo met- voor zover hier van belang - de volgende inhoud opgesteld:

Op 11 januari 2005 heeft opnieuw een onderhoud tussen (onder meer) [eigenaar supermarkt] en de burgemeester plaatsgevonden. In het door [eigenaar supermarkt] hiervan opgestelde verslag wordt – voor zover hier van belang – vermeld:

“(…) Bij het onderhoud met de burgemeester een jaar geleden, op 21 januari 2004, is duidelijk gesteld dat:

(…)”

De gemeente garandeert dat het parkeerverbod niet betrekking heeft op het buiten genoemde strook gelegen terrein van [eigenaar supermarkt], welke strook als laad- en loslocatie wordt gebruikt.

De gemeente garandeert dat de eigendommen van [eigenaar supermarkt] die genoegzaam bij haar bekend zijn, niet als weg in de zin van de Wegenwet of de Wegenverkeerswet 1994 zullen worden beschouwd.

De gemeente heeft geen bezwaar tegen de buitenopslag op het terrein van [eigenaar supermarkt].

(…)”.

Nu de gemeente met haar in incidenteel appel opgeworpen grieven aan de orde stelt dat [appellanten] in hun vordering sub A onder 1. niet-ontvankelijk zijn en dat het bestreden vonnis reeds daarom dient te worden vernietigd, zal het hof dat punt eerst behandelen.

Hoewel de formulering van de grieven A en B in incidenteel appel niet heel trefzeker is, strekken zij er blijkens hun toelichting toe te betogen dat de civiele rechter niet aan de behandeling van het geschil had mogen toekomen, omdat het punt waar de rechtsstrijd op ziet gekwalificeerd moet worden als een bevoegdheids¬¬overeenkomst en de onder A1. gevorderde verklaring voor recht in feite een vordering tot nakoming daarvan is, ten aanzien waarvan de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd is.

Uit de reactie van [appellanten] blijkt dat zij de grieven ook in voormelde zin hebben begrepen. De grieven lenen zich voor gezamenlijke behandeling en het hof oordeelt als volgt.

Voor zover de onderhavige overeenkomst een verplichting voor de gemeente meebrengt om bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden op een bepaalde wijze uit te oefenen, heeft de overeenkomst het karakter van een zogenoemde bevoegdhedenovereenkomst. Een dergelijke overeenkomst heeft een gemengd (privaatrechtelijk en bestuursrechtelijk) karakter. Indien de wederpartij van de gemeente nakoming van de uit een dergelijke overeenkomst voortvloeiende verplichting tot het nemen van een besluit wenst, dan dient zij zich, na eventueel bezwaar, tot de bestuursrechter te wenden. Dat geldt zowel in het geval dat het toegezegde besluit niet genomen wordt (vgl. art. 6:2 Awb), als in het geval dat de wederpartij van oordeel is dat het door het bestuursorgaan genomen besluit niet beantwoordt aan de overeenkomst. De wederpartij kan door de gang naar de bestuursrechter (proberen te) bereiken dat het besluit waar zij recht op denkt te hebben, alsnog wordt genomen. Dat geldt ook in het geval dat de wederpartij schadevergoeding wenst in plaats van nakoming, welke keuze haar vrijstaat.

[appellanten] konden daarom bij de bestuursrechter vernietiging van een met de overeenkomst strijdend besluit van de gemeente vragen en in geval het beroep bij de bestuursrechter gegrond is, ook schadevergoeding verzoeken op de voet van art. 8:73 Awb dan wel een schadebesluit van de gemeente uitlokken. Maar het bestaan van deze mogelijkheid brengt niet mee dat de burgerlijke rechter niet langer bevoegd zou zijn om kennis te nemen van een vordering tot schadevergoeding wegens wanprestatie. Ook indien voor de desbetreffende wederpartij een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat en zij deze niet (of tevergeefs) heeft gevolgd, kan zij ervoor kiezen om, na of naast de bestuursrechtelijke rechtsgang, zich op het standpunt te stellen dat het besluit een toerekenbare tekortkoming inhoudt ten aanzien van hetgeen waartoe de overheid zich bij wege van (bevoegdheden)overeenkomst heeft verbonden, en op die grond schadevergoeding vorderen (vgl. HR 8 juli 2011, LJN BP3057). Een gang naar de bestuursrechter zou ook weinig zinvol zijn, in het (zich hier voordoende) geval dat het gewraakte besluit om andere redenen dan wegens strijd met de overeenkomst is vernietigd, of ingeval het besluit om buiten de overeenkomst gelegen gronden in stand moet blijven.

[appellanten] kunnen zich voor de vaststelling in rechte (verklaring voor recht) dat hier sprake is van wanprestatie aan de zijde van de gemeente dus wel degelijk tot de burgerlijke rechter wenden, zoals zij met het onder A1 gevorderde hebben gedaan.

Gelet op het voorgaande missen de incidentele grieven doel.

In het principaal appel

De grieven van [appellanten] in het principaal appel beogen het oordeel van de rechtbank over de uitleg die aan de tussen partijen gesloten overeenkomst moet worden gegeven, aan te tasten. Zij komen op tegen de afzonderlijke onderdelen waaruit dat oordeel is opgebouwd en lenen zich aldus voor gezamenlijke behandeling.

Beide partijen bepleiten een taalkundige uitleg van de in de (hiervoor onder 1.8 vermelde) brief van 7 september 2006 opgetekende afspraken. Doordat [appellanten] zich hierbij op het mogen laden en lossen “gedurende het gehele etmaal” concentreren en de gemeente erop wijst dat haar verplichting om zulks niet te belemmeren enkel op “het niet nemen van verkeersbesluiten”(onderstreping hof) ziet, komen zij bij hun uitleg tot een verschillend resultaat.

Bij de uitleg van de overeenkomst staat voorop dat de vraag wat partijen zijn overeengekomen niet slechts kan worden beantwoord op grond van de taalkundige uitleg van de bewoordingen van de overeenkomst. Het komt immers steeds aan op de zin die partijen over en weer redelijkerwijs aan elkaars verklaringen en gedragingen mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten (HR 13 maart 1981, NJ 1981, 635). Daarbij zijn telkens van beslissende betekenis alle concrete omstandigheden van het geval gewaardeerd naar hetgeen de maatstaven van redelijkheid en billijkheid meebrengen, waarbij rekening moet worden gehouden met de voorgeschiedenis van het contract. In praktisch opzicht zal de taalkundige betekenis van de bewoordingen, gelezen in de context van het contract als geheel, bij de uitleg van groot belang zijn (HR 20 februari 2004, LJN AO1427). Dit geldt temeer, indien partijen juridische bijstand hebben genoten bij het opstellen van het contract (vgl. HR 19 januari 2007, LJN AZ3178).

In het onderhavige geval was de context als volgt. De directe aanleiding voor de overeenkomst was gelegen in de ontdekking dat een klein gedeelte van de grond waarover de gemeente in het kader van de herinrichting wenste te beschikken, niet aan haar maar aan [appellanten] toebehoorde. Partijen zijn toen een ruil overeengekomen, waarbij het doel klaarblijkelijk was dat [appellanten] door de herinrichting niet in een slechtere positie zouden komen te verkeren dan voorheen. Zo kregen zij grond terug voor grond (in vierkante meters gerekend was de ruil voor hen zelfs profijtelijk) en mochten zij het laden en lossen op het aan de gemeente over te dragen stuk ("de taartpunt") voortzetten, zoals zij dat gewoon waren. De veranderde inrichting van de weg en loop van de verkeersstromen zouden niet aan hun toegang tot "de taartpunt" in de weg mogen staan, en omgekeerd zou hun laden en lossen de doorstroom van het verkeer op [adres] niet mogen hinderen. Het is tegen deze achtergrond dat de toezegging van de gemeente om gedurende dertig jaren af te zien van verkeersbesluiten die dat belemmeren, moet worden bezien. Anders dan [appellanten] menen komt uit de (hiervoor geciteerde) correspondentie niet naar voren dat partijen daarbij iets anders dan de fysieke toegankelijkheid van de laad-/losplaats in combinatie met de gewijzigde verkeerssituatie voor ogen heeft gestaan.

[appellanten] hebben gesteld dat partijen wel degelijk meer dan alleen verkeerstechnische aspecten op het oog hebben gehad. In hun visie heeft de gemeente zich verbonden om gedurende dertig jaren geen enkele publiekrechtelijke beperking tot het laden en lossen op te leggen danwel medewerking te verlenen aan plannen van derden die tot een dergelijke beperking aanleiding kunnen geven, en pleegt zij dus wanprestatie door een maatwerkvoorschrift op te leggen dat het nachtelijk laden en lossen verbiedt.

Naar het oordeel van het hof geven [appellanten] hiermee een te ruime uitleg aan de overeenkomst. Allereerst moet worden vastgesteld dat [appellanten] bij gelegenheid van pleidooi in hoger beroep hebben erkend dat een zodanig ruime reikwijdte van de gemeentelijke toezegging nooit tussen partijen is besproken, terwijl zulks, mede gelet op het gegeven dat er met deskundige bijstand is onderhandeld, wel voor de hand had gelegen. Belangrijker nog is dat een zodanige uitleg zich niet met de achtergrond van de overeenkomst verdraagt, nu deze [appellanten] in een beduidend betere positie zou brengen dan vóór de grondruil, [appellanten] zouden zich dan immers niets meer gelegen hoeven te laten liggen aan normen (voor geluidhinder) waar zij zich eerder wel naar hadden te richten. Het op te richten woonzorgcentrum bevindt zich op grotere afstand van de supermarkt dan de bejaardenwoningen die er eerder tegenover stonden. Bij handhaving van de bejaardenwoningen zouden [appellanten] zich dus eveneens, en mogelijk zelfs in verhoogde mate, met een maatwerkvoorschrift in het kader van geluidhinder geconfronteerd hebben gezien. Een dergelijke vooruitgang in positie past naar het oordeel van het hof niet in de hiervoor geschetste context van het contract, waarbij voorts van belang is dat [appellanten] reeds afdoende in grond gecompenseerd werden en van een verdere tegenprestatie hunnerzijds geen sprake was.

Verder is van belang dat de redelijkheid van de door [appellanten] bepleite uitleg niet valt in te zien. Het staat de gemeente immers niet vrij om overeen te komen dat ze geen maatregelen zal treffen tegen geluidhinder. [appellanten] wisten dit of hadden dit moeten begrijpen. Anders dan afzien van verkeerstechnisch ingrijpen raakt afzien van ingrijpen in geluidhinder aan de bescherming van de privé-sfeer van burgers. Zonder nadere onderbouwing, die ontbreekt, valt niet in te zien dat de gemeente haar gehele ruimtelijke ordenings- en milieubeleid betreffende het centrum van Sint Annaparochie ondergeschikt heeft willen maken aan het laden en lossen van de Albert Heijn vestiging en een zodanig in de persoonlijke levenssfeer van haar ingezetenen ingrijpend aspect in zou willen zetten voor de verwerving van een kleine hoeveelheid grond op een zeer beperkt deel van [adres]. Overigens duidt ook de gekozen lange duur (een termijn van dertig jaar) erop dat het hier geen toezegging met mogelijk indringende gevolgen voor andere burgers betreft.

Iets anders is dat de gemeente aanvankelijk de mening was toegedaan dat het met de geluidgevoeligheid in juridische zin van het woonzorgcentrum wel mee zou vallen, gelet op de voorheen daar staande nog gevoeligere bejaardenwoningen, en deze gedachte naar [appellanten] heeft geventileerd. Een dergelijke uitgesproken verwachting impliceert nog geen toezegging van een tegenprestatie.

Aldus kan de uitleg die [appellanten] aan de overeenkomst willen geven niet staande worden gehouden en kan niet gezegd worden dat de gemeente jegens hen wanprestatie pleegt door voor een geluidgevoelige inrichting van het plan te kiezen dan wel door hen aan de ter plaatse geldende geluidsnormen te houden. In het verlengde daarvan kan haar weigering om mee te werken aan het passeren van een leveringsakte waarin de voormelde te ruime uitleg zou zijn vervat, niet als toerekenbaar tekortschieten worden aangemerkt.

[appellanten] hebben bewijs aangeboden. Zij hebben dit in algemene termen gedaan, door aan te bieden om te bewijzen “dat de (…) tekst van de overeenkomst (…) ook letterlijk moet worden gelezen” alsmede dat de "garantie in de overeenkomst niet is beperkt tot 'verkeersbesluiten' in de betekenis die de gemeente hier achteraf aan geeft" (MvG, randnummer 13). Dit is een vraag naar de uitleg van de overeenkomst. Uit het vorenoverwogene volgt dat deze zich niet op de door [appellanten] voorgestane manier laat verstaan. [appellanten] hebben geen feiten en omstandigheden naar voren gebracht die aan de voorgaande uitleg kunnen afdoen. Het aanbod is dan ook onvoldoende bepaald. [appellanten] hebben weliswaar namen van door hen voor te brengen getuigen genoemd, echter een aanbod om concrete, zich voor bewijs lenende feiten te bewijzen ontbreekt.

Voor zover [appellanten] met het noemen van mogelijke getuigen hebben bedoeld om bewijs aan te bieden van besprekingen waarbij is bevestigd dat de gemeente zich zou onthouden van elk publiekrechtelijk besluit dat het laden en lossen op enigerlei wijze beperkt, hebben zij dit aanbod zelf ondermijnd door aan te geven dat een zodanig ruime strekking van de afspraken tussen partijen nooit is besproken.

Bij gelegenheid van pleidooi in hoger beroep hebben [appellanten] naar voren gebracht dat de gemeente hen in oktober 2006 (na de totstandkoming van de litigieuze overeenkomst) een verhoging van de grenswaarden voor geluid aan de gevel van de nieuwbouw heeft toegezegd. [appellanten] hebben dit – geheel nieuwe, en niet in het verlengde van eerdere stellingen gelegen – gegeven naar het oordeel van het hof te laat in stelling gebracht. De gemeente heeft zich er terecht op beroepen dat zij met dit nieuwe standpunt geen rekening behoefde te houden en zich er aldus niet behoorlijk tegen kan verweren. [appellanten] hebben aangegeven over een brief te beschikken waaruit een en ander blijkt. Voor zover deze mededeling als een verzoek om het mogen nemen van een nadere akte dan wel als een nader bewijsaanbod moet worden opgevat, wordt dit om dezelfde reden - het hof acht het tardief - gepasseerd.

Gelet op het voorgaande treffen de grieven in het principaal appel geen doel.

De slotsom

De slotsom is dat de grieven zowel in principaal als in incidenteel appel falen en dat het bestreden vonnis dient te worden bekrachtigd.

[appellanten] zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, in de kosten van het principaal appel worden veroordeeld (geliquideerd salaris van de advocaat: 3 punten tarief II).

De gemeente zal in de kosten van het incidentele appel worden verwezen, nu zij daarin in het ongelijk werd gesteld (geliquideerd salaris van de advocaat 0,5 punt tarief II).