Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/7.3.3.3:7.3.3.3 RvA

Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/7.3.3.3

7.3.3.3 RvA

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Anders dan het bestuur van de NEa is het bestuur van de RvA een zelfstandig bestuursorgaan, behorende tot een privaatrechtelijk rechtspersoon.

Het aanwijzen van het bestuur van de RvA als accreditatie-instantie voor verificateurs is geen vrije keuze geweest van de Nederlandse wetgever. Immers, Verordening (EU) 600/2012 geeft de accreditatie-instantie in de zin van Verordening (EG) 765/2008 de bevoegdheid tot accreditatie van verificateurs.1 De verantwoording voor het aanwijzen van het bestuur van de RvA als zelfstandig bestuursorgaan moet dan ook worden gezocht in de wetgeving ter uitvoering van Verordening (EG) 765/2008: de WNAI. In de Memorie van Toelichting is hieromtrent de volgende motivering terug te vinden:

‘Op grond van de verordening mogen de lidstaten slechts één nationale accreditatie-instantie aanwijzen. Bovendien moeten zij, indien de accreditatie niet door een overheidsdienst wordt uitgevoerd, accreditatie beschouwen als een activiteit van openbaar gezag en moeten zij de nationale accreditatie-instantie formeel erkennen. Het toekennen van openbaar gezag vereist een wettelijke basis. Dit wetsvoorstel voorziet daarin. De reeds bestaande en goed functionerende Raad voor Accreditatie (RvA) wordt als de nationale accreditatie-instantie aangewezen. De RvA is een privaatrechtelijke stichting. De RvA functioneert, op grond van een overeenkomst tussen de Staat en de RvA, in de praktijk al als nationale accreditatie-instantie. Bovendien is de RvA reeds aangesloten bij de EA en bij de internationale koepelorganisaties voor accreditatie-instanties, het International Accreditation Forum (IAF) en de International Laboratory Accreditation Cooperation (ILAC).

De inhoudelijke eisen die de verordening aan een nationale accreditatie-instantie stelt, zijn niet nieuw. Deze eisen zijn in essentie gelijk aan de reeds bestaande internationale normen. De RvA voldoet aan deze normen. Met de aanwijzing van de RvA kan de beleidslijn worden gecontinueerd die in 1995 is ingezet (Kamerstukken II 1994/95, 21 670, nrs. 7-8). De RvA kan dan ook zonder al te ingrijpende veranderingen per 1 januari 2010 als de nationale accreditatie-instantie, in de zin van de verordening, functioneren.’2

De aanwijzing van het bestuur van de RvA als zelfstandig bestuursorgaan wordt verdedigd door verwijzing naar de eis uit Verordening (EG) 765/2008 dat de nationale accreditatie-instantie openbaar gezag uitoefent.3

De wetgever lijkt hiermee met name vanuit het oogpunt van doelmatigheid een privaatrechtelijk rechtspersoon met publieke taken te belasten. Echter, hier kunnen vraagtekens bij worden geplaatst vanuit democratisch oogpunt. Belangrijke bevoegdheden uit de Wzbo zijn namelijk niet van toepassing op het bestuur van de RvA. Zo wordt het bestuur niet benoemd, ontslagen of geschorst door de Minister EZ, maar bestaat er slechts een goedkeuringsrecht voor de Minister met betrekking tot benoeming en ontslag van leden van het bestuur.4 De taakverwaarlozingsregeling is wel van toepassing.5 Evenals de bevoegdheid om besluiten van het bestuur van de RvA te vernietigen.6 De democratische controle over de band van de ministeriële verantwoordelijkheid is dus beperkter, aangezien op het handelen van individuele bestuursleden een minder goede controle bestaat.

De aanwijzing past weliswaar vanuit het oogpunt van doelmatigheid in variant 3 van de Commissie Kohnstamm,7 vanuit de onafhankelijkheidsgedachte moet bezwaar gemaakt worden tegen deze aanwijzing. Bijzonder is de motivering in de Memorie van Toelichting om ondanks het privaatrechtelijk karakter, toch voor de RvA te kiezen:

‘De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen bepaalt dat een orgaan van een rechtspersoon, die krachtens privaatrecht is opgericht, met openbaar gezag kan worden bekleed, mits dat bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang en er voldoende waarborgen zijn dat de uitoefening ervan onafhankelijk van de overige bestaande en toekomstige werkzaamheden van die organisatie kan geschieden. Aan deze voorwaarden wordt voldaan. Hoewel het kabinetsbeleid gericht is op een grote terughoudendheid ten aanzien van privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen, is er in dit geval voldoende rechtvaardiging om een privaatrechtelijke instantie aan te wijzen. Accreditatie heeft te maken met het beoordelen van processen en systemen ter vervaardiging van producten en diensten. Ontwikkelingen in productietechnologieën en diensten gaan snel. Het in grote mate gelijk optrekken van bedrijven, conformiteitsbeoordelingsinstanties en accreditatie-instanties wat betreft de kennis van deze ontwikkelingen en het bewaken van de kwaliteit en veiligheid van producten is zeer gewenst. Een privaatrechtelijke status van de nationale accreditatie-instantie en mogelijkheden tot inbreng uit het bedrijfsleven zijn daaraan dienstig. In de praktijk van de RvA is ook gebleken dat deze input goed mogelijk is zonder dat de onafhankelijkheid en de objectiviteit van de accreditatie worden aangetast.

Los van de inhoudelijke wens de nationale accreditatie-instantie een privaatrechtelijk karakter te laten hebben, is er een meer praktisch aspect. Naast het feit dat de RvA in de huidige situatie goed functioneert als privaatrechtelijke stichting, speelt de wens tot beperking van de kosten en de overweging dat omzetting naar een publiekrechtelijke vorm niet doelmatig is een rol. Aan de hand van de ervaringen tot nu toe, mag worden verwacht dat de RvA in de toekomst privaatrechtelijke handelingen zal blijven verrichten. Dat zal overigens niet op grote schaal het geval zijn en de werkzaamheden zullen raakvlak hebben met accreditatie. Hierbij valt te denken aan het toetsen van keurmerken voor vermelding op Consuwijzer. Een en ander laat natuurlijk onverlet dat de nationale accreditatie-instantie haar taak op grond van de verordening goed moet uitvoeren en de andere werkzaamheden daarbij geen bedreiging mogen zijn.

Er is gelet op het bovenstaande geen aanleiding om van de RvA een publiekrechtelijke rechtspersoon te maken. Ook het bedrijfsleven prefereert een privaatrechtelijke variant. Verder moet worden bedacht dat de implementatietermijn kort is en dat de verordening niet vereist dat de nationale accreditatie-instantie een publiekrechtelijke rechtsvorm heeft. De verordening gaat zelfs uitdrukkelijk uit van de mogelijkheid van een privaatrechtelijke rechtsvorm (artikel 4, vijfde lid).’8

Echter, juist de vermenging van het bedrijfsleven met de publieke taak is mijns inziens bezwaarlijk. Zeker aangezien de aanwijzing van het bestuur van de RvA gepaard gaat met een minder krachtige democratische controle, dan wanneer voor een zelfstandig bestuursorgaan ingesteld krachtens publiekrecht was gekozen. Daarbij komt dat de onverenigbaarheid van nevenfuncties, zoals vastgelegd in artikel 13 Wzbo, ingevolge artikel 10 Wzbo niet van toepassing is op zelfstandige bestuursorganen die behoren tot een privaatrechtelijk rechtspersoon. De combinatie van deze bepaling met de onmogelijkheid voor de Minister om bestuursleden te ontslaan, levert een verdere verwijdering van dit bestuursorgaan van de verantwoordelijkheid van de Minister op.

De financiële en doelmatigheidsoverwegingen mogen hier mijns inziens geen doorslaggevende rol spelen. Voor zover het oprichten van een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan extra kosten met zich mee zou hebben gebracht, had dit bijvoorbeeld via legesheffing bij de aanvraag van keuringen kunnen worden verholpen. Verder had de benodigde kennis ook bij een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan of onder een Ministerie kunnen worden ontwikkeld of aangetrokken. Voor de participatie van het bedrijfsleven hadden ook langs publiekrechtelijke weg voorzieningen getroffen kunnen worden. Bovendien worden in het buitenland ook publiekrechtelijke organisaties aangewezen als nationale accreditatie-instantie, wat erop wijst dat het kennelijk niet onhaalbaar is het een en ander publiekrechtelijk te regelen.9 Het verdient dan ook aanbeveling de privaatrechtelijke positie van de RvA te heroverwegen.10 Zeker aangezien ook de Wzbo voorschrijft dat een orgaan van een privaatrechtelijk rechtspersoon slechts met openbaar gezag mag worden bekleed indien:

‘a. dat bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang en

b. er voldoende waarborgen zijn dat de uitoefening ervan onafhankelijk van de overige bestaande en toekomstige werkzaamheden van die organisatie kan geschieden.’11

Met name wat betreft voorwaarde a) geldt dat bovenstaande analyse in twijfel trekt of aan die voorwaarde is voldaan.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.