8.3.4. De mogelijkheden om het Wilg-instrumentarium in te zetten ten behoeve van Natura 2000-gebieden

Eerder is uiteengezet dat de Wilg, het RMJP en de PMJP’s en de huidige bestuursovereenkomsten nauwelijks aandacht besteden aan de bescherming van Natura 2000-gebieden. Het is de vraag in hoeverre het gebiedsgerichte beleid voor dat doel kan worden ingezet. De ruime omschrijving van ‘gebiedsgericht beleid’ lijkt goede mogelijkheden te bieden om de bescherming van Natura 2000-gebieden onder genoemd beleid te scharen. De uitvoering van het gebiedsgerichte beleid moet worden geborgd door middel van verschillende juridische instrumenten. In de eerste plaats kan dat gebeuren met behulp van het Wilg-instrumentarium.

Het Ilg bundelt de beschikbare (rijks)middelen voor de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid. Dit budget kan worden gebruikt voor de verwerving, inrichting en beheer van gronden met natuurwaarden en/of natuurterreinen (EHS en Natura 2000).1 Voor zover dit gebeurt in het kader van het provinciale gebiedsgerichte beleid kunnen Gedeputeerde Staten voor dat doel subsidies verlenen.2 Wel moet daarvoor een provinciale verordening worden vastgesteld die voldoet aan de vereisten van de ELFPO-verordening en het EU-verdrag.3 Naar huidig recht is aan deze verplichting voldaan door het opstellen van de SNL en de Sknl. Genoemde regelingen kunnen onder voorwaarden worden ingezet ten behoeve van de bescherming van Natura 2000-gebieden.4 Een analyse van de toepassingsmogelijkheden is te vinden in paragraaf 6.3.4 van dit boek.

Het gebiedsgerichte beleid kan onder meer worden gerealiseerd door middel van landinrichting. Dit is mogelijk naast of in combinatie met subsidies op basis van de SNL/Sknl. Landinrichting wordt voorafgegaan door de vaststelling van een inrichtingsplan. De Wilg bevat maar een beperkt aantal regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van dit plan.5 Een inrichtingsplan is primair bedoeld als instrument om de landinrichting te sturen, maar kan ook worden gebruikt om Natura 2000-gebieden te beschermen. Dit is mogelijk door in een inrichtingsplan rekening te houden met de ligging en de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. Voorbeelden hiervan vormen de aanleg van houtwallen, boomsingels, natuurlijke oevers langs waterlopen en amfibieënpoelen. Het is mogelijk om dergelijke maatregelen te gieten in de vorm van een voorziening van openbaar nut. Voorzieningen van openbaar nut kunnen worden gebruikt als bufferzone voor een Natura 2000-gebied of als een verbindingszone tussen verschillende Natura 2000-gebieden.6 In tegenstelling tot het beheerplan is het mogelijk om voor het hele landelijke gebied een inrichtingsplan of inrichtingsplannen vast te stellen. Daarnaast is het – kijkend naar de doelstelling van het gebiedsgerichte beleid – mogelijk om bij de vaststelling van inrichtingsplan verschillende belangen tegen elkaar af te wegen. In tegenstelling tot het beheerplan is het inrichtingsplan geschikt voor een integrale afweging van belangen. Hierdoor lijkt het mogelijk om het beheerplan te vervangen door een inrichtingsplan. Toch is dit geen reële optie. In de eerste plaats omdat Gedeputeerde Staten bevoegd maar niet verplicht zijn om een inrichtingsplan vast te stellen. In de tweede plaats is het – net als bij het beheerplan – niet mogelijk om met behulp van een inrichtingsplan het gebruik van gronden en bouwwerken te reguleren. In de Nbw 1998 en Wilg ontbreekt de bevoegdheid om met het oog op dat doel algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. De uitvoering van een inrichtingsplan is alleen afdwingbaar op basis van een bestemmingplan. Het beheerplan kan wel fungeren als een complementair instrument naast een inrichtingsplan. Hierbij kan worden gedacht aan het beschrijven van vormen van bestaand gebruik waarop de vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998 niet van toepassing is, en het beoordelen van aanvragen voor een Nbw 1998-vergunning.

De mogelijkheden om het landelijk gebied in te richten, worden beperkt door artikel 16 Wilg: ‘Landinrichting strekt tot verbetering van de inrichting van het landelijke gebied overeenkomstig de functies van het gebied, zoals deze in het kader van de ruimtelijke ordening zijn aangegeven’. De uitvoerbaarheid van het gebiedsgerichte beleid is afhankelijk van het vigerende bestemmingsplan.7 Het behoud van bestaande natuurwaarden of de realisatie van nieuwe natuur is alleen mogelijk voor zover de gelegde bestemming (‘Natuur’) van gronden en de bijbehorende regels dat toelaten.8 Voor de praktijk is dit van groot belang aangezien het niet mogelijk is om de uitvoering van een inrichtingsplan op basis van de Wilg af te dwingen. In paragraaf 7.3 van dit boek zijn de mogelijkheden om Natura 2000-gebieden door middel van een bestemmingsplan te beschermen uitgebreid geanalyseerd. Het bestemmingsplan vormt een geschikt instrument om Natura 2000-gebieden en/of de EHS te beschermen. Vanwege het uitgangsprincipe van een goede ruimtelijke ordening en de toets van artikel 19j, eerste lid Nbw 1998 is het gebruik van het bestemmingsplan voor de bescherming van Natura 2000-gebieden zelfs verplicht. In de praktijk is de uitvoering van het inrichtingsplan afhankelijk van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Dit pleit ervoor om het inrichtingsplan voor wat betreft de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid af te schaffen en te integreren in het bestemmingsplan. Een inrichtingsplan kan wel worden gebruikt om binnen bestaande bestemmingen en regels een landinrichting te plannen.

Uit het voorgaande volgt dat er verschillende mogelijkheden bestaan om het inrichtingsplan te gebruiken voor de bescherming van Natura 2000-gebieden. Het resultaat is vooral afhankelijk van de inzet van het bestemmingsplan. De realisering en de instandhouding van de EHS maken onderdeel uit van het gebiedsgerichte beleid. Om die reden speelt de Wilg een belangrijke rol bij de bescherming van Natura 2000-gebieden. De borging van dit deel van het gebiedsgerichte beleid in bestemmingsplannen kan (desgewenst) worden afgedwongen door middel van het Barro en/of provinciale ruimtelijke verordeningen.9 In de praktijk is sprake van een duidelijke planologische relatie tussen de totstandkoming en het beheer van de EHS de EHS en de bescherming van Natura 2000-gebieden.10 De Nederlandse Natura 2000-gebieden liggen bijna in het geheel binnen de EHS en beslaan ongeveer de helft van de oppervlakte ervan.11 Uit onderzoek is gebleken dat voor een gunstige staat van instandhouding voor veel soorten een grotere oppervlakte kwalitatief goede natuur nodig is dan aanwezig in de Natura 2000-gebieden.12 De totstandkoming en de bescherming van de EHS is daarom essentieel om de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden te realiseren. In een recent PBL-rapport wordt gesteld dat het:

De EHS kan op verschillende manieren aan de bescherming van Natura 2000-gebieden bijdragen. In de eerste plaats maakt de EHS het mogelijk om grotere aaneengesloten natuurterreinen te realiseren. In dergelijke gebieden is het beter mogelijk om grootschalige problemen zoals verdroging en ammoniakdepositie aan te pakken. In de tweede plaats kunnen gebieden die onderdeel uitmaken van de EHS fungeren als bufferzone ten behoeve van een Natura 2000-gebied. Daarnaast is het mogelijk om verschillende Natura 2000-gebieden door middel van de EHS met elkaar te verbinden.14 Zo beschouwd is het onbegrijpelijk dat in de praktijk een (strikte) scheiding wordt aangehouden tussen de realisatie en de instandhouding van de EHS en het Natura 2000-netwerk in Nederland.