32.2 Geldschulden, boeten, dwangsom en bestuursdwang

Wat de invordering van belastingen betreft, werd weliswaar eveneens het ene gedaan en het andere niet nagelaten, maar was de ene tand van de fork in the road duidelijk veel breder dan de andere: artikel 1, tweede lid, Invorderingswet 1990 bepaalt nog steeds dat voor de invordering niet gelden de hoofdstukken 6 en 7, de titels 4.1 t/m 4.3 en 5.2, de afdeling 10.2.1 en de artikelen 3:40 en 4:125 van de Awb. Dit – aldus de Awb-(aanpassings)wetgever – vanwege ‘het sterk civielrechtelijke karakter’ van de (dwang)invordering. Maar ook de Ontvanger ging vervolgens toch, pseudowettelijk, in vergaande mate Awb-conform werken op basis van zijn aan de Awb aangepaste Leidraad Invordering, een beleidsregel die zo belangrijk is dat hij als de uitvoerings(pseudo)wetgeving van de Invorderingswet kan worden beschouwd. Ook hier dus het beeld dat Financiën wel (min of meer) wilde meedoen, maar alleen op eigen voorwaarden.

De verhouding tussen de Awb en de Invorderingswet werd nóg interessanter toen de Awb-gever later het onderdeel ‘bestuurlijke geldschulden’ ging aanbouwen. Hij moest toen kiezen tussen het burgerlijke recht en het belastingrecht, en hij heeft in de kern gekozen voor het zelf-executerende dwangbevel-systeem van het reeds sinds 1845 bestaande en goed functionerende systeem van de fiscale Invorderingswet, inclusief het daar in 1990 in opgenomen open stelsel, dat uitwijking naar civiele crediteursbevoegdheden mogelijk maakt. Bij de bestuurlijke geldschulden doet zich dus de nog curieuzere situatie voor dat de regeling daarvan afkomstig is uit het fiscale invorderingsrecht (en niet uit het burgerlijke recht), maar dat het fiscale invorderingsrecht zelf wettelijk maar zeer beperkt Awb-conform gemaakt is omdat het daarvoor volgens diezelfde Awb-gever teveel beheerst zou worden door … het burgerlijke recht! Yogi Berra zou zeggen:

Het belastingrecht was overigens niet alleen ter zake van de invordering en uitbetaling van geldvorderingen hofleverancier aan het algemene bestuursrecht. Dat was het ook bij de aanbouw van de bestuurlijke-boetewetgeving. De Awbregeling daarvan kwam vooral uit het al sinds mensenheugenis bestaande fiscale boeterecht, dat onder invloed van de nationale en internationale rechtspraak al helemaal herzien en aangepast was om te voldoen aan met name de eisen van artikel 6 EVRM en 14 IVBPR. De rest van handhavingshoofdstuk 5 Awb (toezicht, bestuurlijke dwangsom en last onder bestuursdwang) werd juist niet van toepassing in het belastingrecht. De wetgever achtte de controlebevoegdheden van de inspecteur en de ontvanger in de AWR en de Invorderingswet beter toegesneden op hun bulk-controlebehoeften en hij achtte de dwangsom en bestuursdwang in het formele belastingrecht overbodig in verband met de daar vigerende omkering en verzwaring van de bewijslast als sanctie op het niet voldoen aan fiscale informatieverstrekkingsplichten door belastingplichtigen of inhoudingsplichtigen. Werken zij niet mee, dan wordt hen simpel een veilig geschatte aanslag opgelegd en moeten zij in bezwaar of beroep maar overtuigend zien aan te tonen dat en in hoeverre die aanslag onjuist is.

Dat aan een bestuurlijke dwangsom in het belastingrecht geen behoefte zou bestaan, bleek later overigens niet helemaal goed ingeschat. In met name de zaken van de informatieweigerende zwartspaarders1 zag de Staat zich genoopt om uit te wijken naar de default mode van het gemene recht, i.e. naar de door de burgerlijke rechter opgelegde civielrechtelijke dwangsom. Bij de invoering van de ‘informatiebeschikking’ (artikel 52a AWR; vereist om de bewijslast te kunnen omkeren en verzwaren) was overigens wel voorzien dat ook de fiscus in uitzonderlijke gevallen de behoefte aan een dwangsom zou kunnen gevoelen naast bewijslastomkering. De AWR voorziet dan ook in een civielrechtelijke échappatoire (artikel 52a, vierde lid, AWR) om de doorkruisingsproblematiek van Windmill-verweren tegen civiele dwangsomvorderingen van de heffende Staat te ondervangen. Leuke bijkomstigheid van de civiele in plaats van de Awbweg was trouwens, zoals bleek in één van die zwartspaarderszaken,2 dat anders dan de bestuurlijke dwangsom (zie artikel 5:32b, tweede lid, Awb), een civielrechtelijke dwangsom niet gemaximeerd hoeft te worden. Aldus lijkt de fiscus het juist door het ontberen van de Awb-sancties bestuursdwang en dwangsom misschien nog net ietsje beter voor elkaar te hebben dan andere bestuursorganen.