10.2.1 De wetsprocedure voor de vaststelling van de begroting

Zowel de Bondsdag als de Bondsraad is betrokken bij de vaststelling van een Duitse begrotingswet (Haushaltsgesetz). Evenals in Nederland heeft slechts de Bondsregering het recht van initiatief voor de begroting.1 Anders dan in Nederland, waar afzonderlijke wetsvoorstellen bestaan voor de verschillende ministeries, vormt de begroting in Duitsland één voorstel (het zogenoemde Haushaltsplan). Dit wordt ook wel het Einheitsprinzip genoemd: alle inkomsten en uitgaven moeten in één begroting worden weergegeven.2

De Bondsregering stuurt het wetsontwerp gelijktijdig naar beide Kamers.3 Dit gebeurt op grond van de BHO in beginsel uiterlijk in de eerste week van september, vlak na de opening van het parlementaire jaar.4 Hoewel dit al eerder is dan de Nederlandse aanvang van de begrotingsbehandeling (in de derde week van september), vindt de verzending naar de Kamers in de praktijk vaak nog vroeger plaats, in augustus. Kamerleden kunnen zich op die manier tijdig voorbereiden op de parlementaire behandeling, die begin september direct kan aanvangen.

De Bondsraad heeft vervolgens zes weken de tijd om opmerkingen over het wetsvoorstel aan te leveren.5 De Bondsraad kan zo stelling nemen ten aanzien van de voorgestelde begrotingen, zoals dat ook voor andere wetsvoorstellen het geval is. De opmerkingen van de Bondsraad en de reactie van de Bondsregering daarop worden doorgestuurd naar de Bondsdag.6 Die behandelt het voorstel in drie lezingen.

Tijdens de eerste lezing vindt er in de plenaire vergadering een eerste debat over het voorstel plaats. Vervolgens wordt het naar de budgetcommissie (Haushaltsausschuss) verwezen. De commissiebehandeling van wetsvoorstellen speelt in Duitsland, anders dan in Nederland, in algemene zin een zeer belangrijke rol in het wetgevingsproces.7 Dit geldt ook voor begrotingsvoorstellen. Feitelijk speelt voor begrotingsvoorstellen het belangrijkste deel van de parlementaire behandeling zich af in de budgetcommissie.8 De voorzitter van de budgetcommissie is traditiegetrouw afkomstig van de grootste oppositiepartij.9 Binnen de commissie zijn rapporteurs aangesteld, die zich ieder op een specifiek departement richten en zodoende veel kennis over dat onderwerp vergaren. De rapporteurs bespreken hun opmerkingen in de commissie en stellen amendementen voor. Tijdens een laatste, urenlang durende zitting (de zogeheten Bereinigungssitzung) wordt over de amendementen gestemd.10 De beraadslagingen in de commissie vinden plaats achter gesloten deuren, wat compromisvorming bevordert.11 Hoewel de door de Haushaltsausschuss aangenomen amendementen in theorie slechts aanbevelingen zijn aan de Bondsdag als geheel, worden deze in de praktijk vrijwel altijd overgenomen.12 Ook komt het zelden voor dat amendementen van Bondsdagleden die geen deel uitmaken van de budgetcommissie worden aangenomen.13

Op basis van de voorbereiding in de Haushaltsausschuss volgt vervolgens de tweede lezing in de Bondsdag, die vaak gelijktijdig met de derde lezing plaatsvindt.14 Er wordt dan opnieuw plenair over het voorstel gedebatteerd en gestemd over de amendementen en over de begroting als geheel. Tijdens deze lezingen kunnen leden van de Bondsdag nog amendementen voorstellen, maar zoals gezegd komt dit in de praktijk vrijwel nooit voor, waardoor de derde lezing met de afsluitende stemming over het wetsvoorstel vaak direct na de tweede lezing kan plaatsvinden.15

De door de Bondsdag aangenomen begroting gaat vervolgens naar de Bondsraad. De begroting is een zogeheten Einspruchsgesetz, waardoor instemming van de Bondsraad niet vereist is.16 Wel kan de Bondsraad bezwaar maken tegen de begroting. Dit komt in de praktijk overigens vrijwel nooit voor.17 Stemt de Bondsraad direct in met die begroting, dan wordt het voorstel ondertekend door de Bondspresident, gecontrasigneerd door de Bondskanselier en de minister van Financiën en vervolgens gepubliceerd.18 Het voorstel is daarmee wet geworden. Heeft de Bondsraad echter bedenkingen bij de begroting, dan komt de conciliatiecommissie (Vermittlungsausschuss) in beeld.19 Die commissie, bestaande uit een afvaardiging van de Bondsdag en de Bondsraad, kan amendementen voorstellen. Als dat gebeurt, dan moet de Bondsdag nogmaals over het voorstel stemmen.20 Vervolgens gaat de begroting, al dan niet gewijzigd door het amendement, opnieuw naar de Bondsraad. De Bondsraad moet op dat moment beslissen of hij daadwerkelijk bezwaar maakt tegen het voorstel.21Is dat het geval, dan is het laatste woord aan de Bondsdag. De Bondsdag kan het bezwaar van de Bondsraad opzij schuiven. Dit kan in beginsel bij absolute meerderheid (meer dan de helft stemt vóór de begroting), tenzij de Bondsraad het bezwaar met tweederdemeerderheid heeft aangenomen.22 In dat geval is voor het overstemmen van de Bondsraad in de Bondsdag een dubbele gekwalificeerde meerderheid nodig. De Bondsdag moet de begroting dan met een tweederdemeerderheid aannemen, waarbij de voorstemmers een absolute meerderheid van het totaal aantal parlementsleden moeten vormen.23

Twee verschillen vallen op tussen de Duitse en de Nederlandse begrotingsbehandeling. Ten eerste is in Duitsland de commissiebehandeling van het voorstel veel belangrijker dan in Nederland. In Duitsland vindt in die fase feitelijk de besluitvorming over amendementen plaats, terwijl de commissiebehandeling in Nederland vooral een lijst met vragen aan de verschillende ministers oplevert.24 Dit verschil is te herleiden tot de grote verschillen die in algemene zin bestaan tussen het Duitse en het Nederlandse commissiestelsel.25

Ten tweede is de Duitse begrotingsbehandeling meer gericht op het geheel dan de Nederlandse. De Nederlandse rijksbegroting valt uiteen in afzonderlijke begrotingsvoorstellen per ministerie, terwijl de Duitse begrotingswet één geheel vormt. Nu zou dit verschil nog als een cosmetisch punt gezien kunnen worden, aangezien ook de Duitse begroting naar ministeries is onderverdeeld. Bij de Nederlandse begrotingsbehandeling is verder echter slechts aan het begin, bij de algemene beschouwingen, gelegenheid om over de verschillende begrotingen als geheel te spreken.26 Vervolgens worden de begrotingen per ministerie behandeld.27 Ook de stemmingen over de verschillende begrotingen vinden niet gelijktijdig plaats. Anders dan in Duitsland, komt men aan het einde van de begrotingsbehandeling niet nog eens terug op het geheel. De begrotingsbehandeling is daarmee in Nederland meer versnipperd en departementaal georganiseerd dan in Duitsland. Hierbij zal de federale staatsinrichting van Duitsland een rol spelen. Sommige onderwerpen behoren immers tot het domein van de deelstaten, waardoor het verder opsplitsen van de federale begroting per ministerie wellicht minder voor de hand ligt. Ook de verschillen tussen de Duitse Bondsregering en de Nederlandse ministerraad zijn in deze context van belang. De Bondsregering vormt immers meer een collegiaal ambt dan de Nederlandse ministerraad, waar de positie van individuele ministers sterker is en waarbij departementale begrotingen dus meer voor de hand liggen. Een voordeel van de Nederlandse, meer departementaal georganiseerde begrotingsbehandeling is dat Kamerleden per ministerie hun stem kunnen bepalen. Anderzijds is voorstelbaar dat de onderhandelingsruimte voor amendementen van Kamerleden sterker is op het moment dat de begroting een eenheid is.