3.2.1 De opvattingen van de commissie-De Monchy

De Tweede Wereldoorlog zette het vraagstuk van bescherming tegen bestuurshandelen opnieuw op de kaart. Dat kan grotendeels worden verklaard uit de toename van het overheidsingrijpen gedurende de wederopbouw, de daarmee gepaard gaande wrijving tussen bestuur en burger, en een vanwege de oorlog scherper besef van de risico’s die met overheidsoptreden kunnen samengaan. Toenemende overheidsinterventies en de wens verbetering aan te brengen in de bescherming daartegen gingen dus hand in hand.

In de periode na de Tweede Wereldoorlog bestond een drang naar staatkundige vernieuwingen. Het vooroorlogse politieke systeem werd als achterhaald beschouwd.1 Kort na de oorlog werden twee commissies ingesteld die opnieuw waren belast met het vraagstuk van de bestuursrechtspraak. De commissie-Van der Grinten kreeg in 1949 de opdracht te onderzoeken of het gewenst was beroep mogelijk te maken tegen beslissingen van publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties.2 Het verslag van deze commissie zou leiden tot de Wet Arbo van 1954, waarbij het Scheidsgerecht voor de voedselvoorziening werd opgeheven en het College van beroep voor het bedrijfsleven werd ingesteld. Aangezien het hier ging om besluiten van publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties en dus niet om ‘klassieke’ bestuursorganen, blijft een gedetailleerde bespreking van dit rapport hier achterwege. Relevanter is de installatie van de commissie-De Monchy in 1946, die werd belast met het geven van adviezen voor “verhoogde rechtsbescherming” voor burgers bij de bestuursrechter.3 De volgende passage uit de toespraak van Minister-President Beel die de commissie installeerde, toonde het toen heersende sentiment duidelijk aan:

Hoewel deze tekst anders zou doen vermoeden (gesproken werd van het vraagstuk van administratieve rechtspraak en niet van het algemenere vraagstuk van de rechtsbescherming), adviseerde de commissie-De Monchy niet over te gaan tot invoering van (algemene) bestuursrechtspraak. Zij adviseerde aanvullende rechtsbescherming bij de Kroon.5 Dat was temeer opvallend, omdat het afweek van hetgeen eerdere staatscommissies hadden geadviseerd. Ook in het licht van het tijdsgewricht (in de periode vlak na de Tweede Wereldoorlog had de afdwingbaarheid van klassieke grondrechten bij een onafhankelijke en onpartijdige rechter sterk aan belang gewonnen) was de keuze opmerkelijk. Wat daarvan ook zij, de bezwaren tegen bestuursrechtspraak werden tamelijk uitvoerig uiteengezet. De belangrijkste bezwaren kwamen erop neer dat wetten steeds vaker discretionaire bevoegdheden bevatten,6 waardoor de taak van de rechter zou worden bemoeilijkt en de uitkomst van deze procedure voor burgers tot een “grote teleurstelling” zou kunnen leiden.7 Hij zou het bestuurshandelen namelijk moeilijk kunnen beoordelen op “billijkheid en gepaste zorgvuldigheid”.8 Recht en beleid waren volgens de commissie sterk met elkaar verweven, hetgeen de taak van de rechter bemoeilijkte. Zijn taak was immers beperkt tot het verrichten van een rechtmatigheidstoets.9 Van belang was ook dat de grens tussen recht en beleid niet onveranderlijk was. In dat verband werd verwezen naar de onrechtmatige daad-jurisprudentie, waarbij “wat gisteren nog als beleid werd gezien, heden algemeen als een vraag van recht wordt beschouwd”.10 Hier deed de vijfde strijdvraag rondom de vormgeving van bestuursrechtspraak op basis van de Grondwet uit 1887 - in hoeverre staat het freies Ermessen bestuursrechtspraak in de weg? - weer opgeld. De commissie zette haar argumenten tegen een rechterlijke voorziening kracht bij door erop te wijzen dat een rechterlijke procedure stroef, kostbaar en tijdrovend was.11 Ten slotte rezen vragen bij de verhouding tussen de rechterlijke vernietiging en een spontane vernietiging door de Kroon.12

Daar waar geen rechtsbeschermingsvoorziening was getroffen, werd door de commissie gekozen voor aanvullende rechtsbescherming in de vorm van administratief beroep bij de Kroon. De Kroon zou in de voorbereidende fase de Afdeling Geschillen van Bestuur van de Raad van State horen. Volgens de commissie moest de Kroon de bestreden beslissing beoordelen op rechtmatigheid en conformiteit met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.13 Verder werd door de commissie opgemerkt dat de Kroon grote vrijheid moest hebben in de afweging van de betrokken openbare en bijzondere belangen.14 Gelet op de inherente toezichtsfunctie van administratief beroep was dat een logische opmerking. Dat het recours objectif in de voorgestelde procedure een zekere plaats had, blijkt ook uit het feit dat de commissie-De Monchy bijzondere aandacht gaf aan het feit dat bestuursorganen zo nodig ten koste van individuele belangen het algemeen belang moesten dienen.15 Daarmee werd minder de nadruk gelegd op de bescherming van het individuele belang van de rechtzoekende, hetgeen bij de eerdere commissie-Kappeyne van de Copello in sterkere mate het geval was.

Opvallend is dat het verslag veel gelijkenis vertoont met de toelichting van de Grondwetgever op artikel 154 van de Grondwet 1887. In beide gevallen werd geconstateerd dat aan de ene kant behoefte bestond aan verhoogde rechtsbescherming tegen het bestuur, maar dat aan de andere kant het openbaar bestuur de vrijheid moest worden gelaten om naar eigen inzicht het algemeen belang te behartigen. Een tweede, concurrerende (verlammende) uitvoerende macht moest worden voorkomen, zeker ten tijde van de wederopbouw, waar het bestuur effectief en daadkrachtig moest kunnen optreden. Daarom moesten geschillen volgens de commissie-De Monchy binnen de bestuurlijke kolom in administratief beroep worden beslecht. Hier speelde een oud dilemma rondom bestuursrechtspraak uit de klassieke periode van het bestuursrecht, waarmee de Grondwetgever van 1887 al worstelde: in hoeverre mag een voorziening tegen onrechtmatige bestuurshandelingen slagvaardig bestuur in de weg staan? Het rapport van de commissie-De Monchy meldde:

Het door de commissie gekozen pad was trouwens in lijn met het betoog van Struycken, die in zijn bekende brochure uit 1910 tegen bestuursrechtspraak en voor administratief beroep pleitte, omdat dit laatste onder de controle van democratisch gekozen volksvertegenwoordigingen staat. Bovendien waren bestuursorganen volgens hem ‘gemeenschapsorganen’ geworden (dat wil zeggen organen die ‘van de burgers’ waren), waardoor een scherpe tegenstelling tussen beiden ontbrak.17 Kennelijk was de eerste strijdvraag rondom artikel 154 Grondwet 1887 (een voorziening bij de bestuursrechter of binnen het openbaar bestuur?) ook na de Tweede Wereldoorlog nog geen uitgemaakte zaak. De door de commissie-Koolen gesuggereerde communis opinio over de wenselijkheid van bestuursrechtspraak was er in de latere klassieke periode van het bestuursrecht dus zeker niet.

Het rapport en de wetsvoorstellen van de commissie-De Monchy leidde later in afgeslankte vorm tot de invoering van de door de commissie voorgestelde Wet Bab, waarover later meer.

Omdat algemene bestuursrechtspraak uitbleef, bleef de ontwikkeling van het recours objectif beperkt tot specifieke bestuursrechtelijke terreinen. Hoewel op verschillende bestuursrechtelijke rechtsgebieden de bestuursrechtspraak zich (verder) ontwikkelde, richt de aandacht zich hierna op de Beroepswet 1955. Deze laat goed zien welke vraagstukken het toenmalige bestuursrechtelijke discours bepaalden.