3.2 Artikel 4 Grondwet

Artikel 4 van de Grondwet luidt:

Binnen de nationale context is het kiesrecht een relatief jong grondrecht. Vóór de grondwetsherziening van 1983 had het kiesrecht geen zelfstandige plaats in de Grondwet, maar kwam het steeds aan de orde in de hoofdstukken over de vertegenwoordigende organen waarop het kiesrecht betrekking had. Bovendien was het kiesrecht lange tijd beperkt tot een select gezelschap, zodat van een daadwerkelijk, aan iedere burger toekomend grondrecht geen sprake was.

De weg van het in 1848 ingevoerde directe kiesrecht naar de uiteindelijke codificatie van het algemeen kiesrecht als grondrecht in artikel 4 Gw was lang. Het directe kiesrecht was in eerste instantie slechts voorbehouden aan diegenen – mannen – die een bepaald bedrag aan belasting betaalden. Dit zogeheten censusstelsel berustte op de aanname dat het te betalen bedrag aan belasting een indicatie van bekwaamheid was. Men wilde alleen diegenen die zich een ‘ijverig en beleidvol man’ toonden laten meebeslissen over de samenstelling van de volksvertegenwoordiging.1 Dit stelsel kwam echter al snel onder druk te staan. Dat alleen ‘bekwame’ ingezetenen mochten stemmen werd niet betwist, maar de census werd voor het vaststellen van die bekwaamheid een gebrekkige maatstaf gevonden.2 Met een grondwetswijziging in 1887 werd dit stelsel dan ook verlaten, en in plaats daarvan waren nu de criteria ‘geschiktheid’ en ‘maatschappelijke welstand’ bepalend, waaraan de Kieswet nadere invulling moest geven.3 Hoewel de gewone wetgever dus veel vrijheid kreeg bij het verder vormgeven van het kiesrecht, waren er verschillende redenen om het recht in de Grondwet te vermelden. Allereerst liet het zien dat het kiesrecht geen recht was dat van nature aan de burgers toekwam, maar een recht dat de staat aan haar burgers moest toekennen.4 Daarnaast kwam de bepaling weliswaar tegemoet aan de groeiende groep voorstanders van algemeen kiesrecht, maar stond zij tegelijkertijd aan daadwerkelijke invoering daarvan in de weg. Daarvoor zouden immers de genoemde criteria losgelaten moeten worden, waarvoor een (nieuwe) grondwetsherziening vereist zou zijn.5 Een en ander nam niet weg dat de vereisten van ‘geschiktheid’ en ‘maatschappelijke welstand’ in de Kieswet steeds verder werden opgerekt, aan welke ontwikkeling het toenmalige artikel 80 Gw, waarin de criteria waren vastgelegd, haar bijnaam ‘caoutchouc-artikel’6 te danken heeft.

De uitbreiding van het kiesrecht deed de roep om de introductie van algemeen kiesrecht verder versterken. Daar kwam bij dat de economische terugslag die werd veroorzaakt door de Eerste Wereldoorlog, ervoor zorgde dat de in de wet uitgewerkte criteria van geschiktheid en maatschappelijke welstand in de praktijk nog maar moeilijk toepasbaar waren.7 Met de grondwetsherziening van 1917 werden de criteria dan ook losgelaten: zij werden aangemerkt als onredelijk, verouderd en dus onverdedigbaar. De regering vreesde dat een eventueel nieuw te maken onderscheid ‘theoretisch wellicht verdedigbaar, [maar] praktisch willekeurig’ zou blijken.8 Algemeen kiesrecht lag daarmee in de rede, niet omdat het kiesrecht nu wel als ‘natuurrecht’ werd gezien, maar eenvoudigweg als logische vervolgstap in de historische ontwikkeling van het kiesrecht. De veralgemenisering van het kiesrecht betekende dus niet dat het kiesrecht als een van nature aan iedere burger toekomend grondrecht werd beschouwd.

Hoewel vanaf dat moment al werd gesproken van ‘algemeen kiesrecht’, waren vrouwen daarvan in 1917 nog uitgesloten. De regering wilde niet te veel op het maatschappelijk discours vooruitlopen door vrouwen kiesrecht toe te kennen, maar achtte principiële uitsluiting van vrouwen niet langer van deze tijd. Besloten werd daarom de weg vrij te maken voor introductie van vrouwenkiesrecht door de gewone wetgever, op het moment dat deze daar de tijd rijp voor achtte. Om daarbij het hanteren van bepaalde welstandsvereisten, die met betrekking tot het ‘mannenkiesrecht’ reeds lang achterhaald waren bevonden, te voorkomen, werd in de Grondwet vastgelegd dat de kiesgerechtigdheid van vrouwen niet op ‘uit hoofde van aan het bezit van maatschappelijken welstand ontleende redenen’ gebaseerd mocht worden.9 Twee jaar later, in 1919, werd met een initiatiefwet overgegaan tot het invoeren van vrouwenkiesrecht.10

Zoals gezegd werd het kiesrecht steeds geregeld in samenhang met de te verkiezen organen. Het te verkiezen ambt stond dus steeds centraal, niet degenen die gerechtigd waren aan die verkiezingen deel te nemen. Het duurde tot de jaren ’60 en ’70 van de vorige eeuw voordat serieus werd nagedacht over het vastleggen van het kiesrecht als grondrecht. De in 1967 ingestelde Staatscommissie-Cals/Donner, belast met het uitbrengen van een advies over een nieuwe, algehele grondwetsherziening, bepleitte in haar advies onder andere de opname van het kiesrecht als afzonderlijk grondrecht. De commissie trok een vergelijking met reeds bestaande grondrechten als de drukpersvrijheid en het recht op gelijke benoembaarheid in publieke dienst en merkte op dat het kiesrecht evenals deze rechten een ‘recht op participatie in de publieke zaak’ betreft. Daarnaast wees de commissie op de vele internationaalrechtelijke documenten die het kiesrecht reeds als grondrecht erkenden.11 Het in 1917 erkende algemeen kiesrecht diende daarom ook in Nederland een zelfstandige vermelding te krijgen, zo redeneerde de commissie. Een minderheid binnen de staatscommissie achtte het kiesrecht onlosmakelijk verbonden met de ambten waarop het recht betrekking had en was daarom geen voorstander van het plan om het kiesrecht als grondrecht vast te leggen. De grondwetgever nam echter het advies van de meerderheid over en met de grondwetsherziening van 1983 werd het kiesrecht opgenomen in de grondrechtencatalogus van hoofdstuk 1 Gw. In de toelichting bij het wetsvoorstel herhaalde de regering vrijwel letterlijk de argumenten van de meerderheid binnen de commissie-Cals/Donner die had gepleit voor vastleggen van het kiesrecht als afzonderlijk grondrecht.12

Verschillende Kamerfracties betoogden tijdens de parlementaire behandeling van artikel 4 Gw dat met het artikel slechts juridisch werd erkend wat in de praktijk al gebeurd was. Het kiesrecht zou reeds constitutioneel ongeschreven recht betreffen.13 Inderdaad zijn er ontwikkelingen die in die richting wijzen. Zo was de leeftijd om te mogen stemmen en verkozen te worden in de loop van de twintigste eeuw een aantal keer verlaagd en waren de uitsluitingsgronden steeds verder beperkt.14 Ook was in 1970 de in 1917 ingevoerde opkomstplicht afgeschaft, waarmee het uitoefenen van het kiesrecht meer als een recht dan als een verplichting kon worden gezien. Niettemin had de opname van het kiesrecht in de grondrechtencatalogus op haar beurt ook weer belangrijke juridische consequenties, zoals het verder beperken van de uitsluitingsgronden en het schrappen van het vereiste van ingezetenschap.15 Deze signalen wijzen erop dat de opname van artikel 4 Gw meer was dan slechts de juridische erkenning van de bestaande praktijk. Met de grondwetsherziening van 1983 veranderde het kiesrecht van karakter. Tot dat moment hadden steeds de te verkiezen organen centraal gestaan. In de grondwetsbepalingen die op die organen betrekking hadden, werd ook steeds de wijze van verkiezing geregeld. Aldus lag de nadruk op het kiesrecht als een door de burger uit te oefenen staatsfunctie, die de staat expliciet aan haar burgers had toegekend. Met de introductie van het nieuwe artikel 4 verschoof de grondwettelijke focus van het kiesrecht definitief van de vertegenwoordigende organen naar de burger.16

Artikel 4 Gw laat ruimte voor beperkingen en uitzonderingen. Strikt genomen is dat dubbelop, maar de term ‘uitzonderingen’ werd opgenomen om buiten twijfel te stellen dat de (indirecte) wijze van verkiezing van de Eerste Kamerleden grondwettelijk is toegestaan.17 De term ‘beperkingen’ dekt het onvermijdelijke leeftijdsvereiste en het (destijds geldende) vereiste van ingezetenschap. Ook de mogelijkheid tot uitsluiting van het kiesrecht en de incompatibiliteiten met het Kamerlidmaatschap werden in de toelichting bij de bepaling als voorbeelden genoemd.18

Naast artikel 4 Gw moet nog gewezen worden op enige andere bepalingen in de Grondwet die betrekking hebben op het kiesrecht. Ten eerste verdient artikel 52 Gw opmerking, dat de zittingsduur van de beide Kamers der Staten-Generaal vaststelt op vier jaar (behoudens de mogelijkheid van tussentijdse Kamerontbinding). Daaruit volgt dat Tweede Kamerverkiezingen in principe eens per vier jaar gehouden moeten worden. Vervolgens zij gewezen op artikel 53 Gw, dat in lid 1 de grondslag bevat voor het Nederlandse kiesstelsel op basis van evenredige vertegenwoordiging.19 Lid 2 waarborgt het stemgeheim.20 Het eerste lid van artikel 54 Gw bepaalt aan wie het actieve kiesrecht voor de Tweede Kamerverkiezingen toekomt. De leden worden ‘rechtstreeks gekozen door de Nederlanders die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen ten aanzien van Nederlanders die geen ingezetenen zijn’.21 Lid 2 van datzelfde artikel bepaalt dat ‘[v]an het kiesrecht is uitgesloten hij die wegens het begaan van een daartoe bij de wet aangewezen delict bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van ten minste een jaar en hierbij tevens is ontzet van het kiesrecht’.22Artikel 56 Gw heeft betrekking op het passieve kiesrecht: ‘Om lid van de Staten-Generaal te kunnen zijn is vereist dat men Nederlander is, de leeftijd van achttien jaar heeft bereikt en niet is uitgesloten van het kiesrecht.’ Voor de uitsluitingsgronden zij opnieuw verwezen naar artikel 54 lid 2 Gw. Tot slot moet gewezen worden op artikel 59 Gw, dat stelt dat ‘[a]lles, wat verder het kiesrecht en de verkiezingen betreft, (…) bij de wet [wordt] geregeld’. De daar bedoelde wet is de Kieswet.