5.2.1 Procedurele rechtvaardigheid

Dat in besluitvormingsprocedures meer naar het gevoel, de mening en andere ‘input’ van de burger wordt geluisterd, en niet alleen moet worden ‘meegedacht’ maar ook moet worden ‘meegevoeld’ (denk aan het project Prettig contact met de overheid), sijpelde ook door naar de functie en inrichting van de procedure bij de bestuursrechter. In de jaren na de millenniumwisseling kwam steeds meer oog voor de manier waarop de burger de procedure bij de bestuursrechter ervaart, ofwel de procedurele rechtvaardigheid. Het begrip procedurele rechtvaardigheid deed later ook opgeld. Het richt zich op de aspecten van de procedure die verband houden met het rechtvaardigheidsgevoel van de burger. Zo moeten hem de regels van de procedure duidelijk worden gemaakt, moet de burger die beroep instelt in de gelegenheid worden gesteld zijn eigen verhaal en gevoel voor het voetlicht te brengen, moet hij met respect en begrip worden behandeld, moet de bestuursrechter zich inleven in het wel en wee van eiser, en dient hij uiteindelijk te zoeken naar de meest passende wijze van geschilbeslechting of -oplossing.1 Hiervoor is maatwerk en ‘verwachtingsmanagement’ nodig.2 Van den Berge spreekt in dit verband van “de legitimiteit van de nabijheid”.3 De Waard wijst in het kader van de procedurele rechtvaardigheid op de sociaal-emotionele functie van de bestuursrechter: hij moet een klimaat scheppen waarin de partijen correct worden bejegend.4 Verburg omschrijft de bestuursrechter als burgervriend, waarbij hij de nadruk legt op zijn welwillendheid en betrokkenheid.5 In de derde evaluatie van de Awb werd procedurele rechtvaardigheid als volgt omschreven:

Al met al gaat het er bij procedurele rechtvaardigheid vooral om dat rekening wordt gehouden met de sociale werkelijkheid van de eiser, zodat hij ‘tevreden’ is over de (uitkomst van de) procedure bij de bestuursrechter. Dat omvat dus méér dan een juridisch juiste uitspraak, zoals ook bij de social service optiek van Van Galen en Maarseveen uit 1978 het geval was.7 Ook hier valt weer op dat op de voorgrond geplaatste kenmerken van bestuurlijke besluitvorming doordringen naar de procedure bij de bestuursrechter.

Het bieden van individuele rechtsbescherming - het oorspronkelijke doel van de Awb-beroepsprocedure - aangevuld met manieren om snelle en definitieve geschilbeslechting te bereiken, bleek niet langer de voornaamste doelstelling van de procedure. Het ging steeds meer om materiële geschiloplossing. Zo werd geschiloplossing in de Agenda van de rechtspraak 2005-2008 als aparte doelstelling geformuleerd.8 Geschiloplossing gaat verder dan ‘eenzijdige’ geschilbeslechting, omdat met het beslechten van een geschil het daadwerkelijke achterliggende conflict nog niet uit de wereld hoeft te zijn. Omdat geschiloplossing de ‘tevredenheid’ van de procespartijen over de procedure kan vergroten, draagt dit bij aan de procedurele rechtvaardigheid.

Het openbaar bestuur bleek geen bezwaren te hebben tegen het bevorderen van geschiloplossing in beroepsprocedures. Succesvolle geschiloplossing voorkomt immers vervolgprocedures nadat de bestuursrechter is benaderd, en draagt dus bij aan de voortvarendheid van het bestuurlijke besluitvormingsproces. Geschiloplossing kan daarmee de spanning tussen de gevolgen van een beroepsvoorziening en het waarborgen van slagvaardig bestuur verzachten. In de bestuursrechtelijke literatuur bestaan trouwens (terecht) kritische geluiden ten aanzien van het op de voorgrond plaatsen van procedurele rechtvaardigheid. Zo wordt erop gewezen dat bestuursorganen de technieken om te komen tot procedurele rechtvaardigheid kunnen inzetten om de weerstand tegen publieke machtsuitoefening op gracieuze wijze te omzeilen.9

De hiervoor beschreven ontwikkelingen hadden consequenties voor de manier waarop in de periode na 2010 de bezwaar- en beroepsprocedure werden vormgegeven.

Ten aanzien van de bezwaarprocedure moet hier worden gewezen op het eerdergenoemde project Prettig contact met de overheid. Hierin wordt bestuursorganen opgedragen aan te sturen op een informele aanpak wanneer klachten of bezwaren worden ingediend.10 De bedoeling is dat bij de afhandeling van bezwaren zo veel mogelijk naar een ‘passende’ oplossing wordt gezocht. Hierbij kan gedacht worden aan - nadat partijen de voors en tegens van een uitspraak is voorgehouden - informeel overleg, het beproeven van een schikking,11 mediation, of het zoeken naar andere alternatieve mogelijkheden om het geschil uit de wereld te helpen. Dat het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in zijn handleiding over het afhandelen van bezwaarschriften spreekt over een aanpak die “oplossingsgericht” moet zijn,12 geeft aan dat ook in de bezwaarprocedure geschiloplossing aan terrein wint. Recent onderzoek toont overigens aan dat de informele aanpak in de bezwaarprocedure weliswaar van de grond is gekomen, maar nog lang geen gemeengoed is.13

Het doel van het project Prettig contact met de overheid is volgens de Raad voor het Openbaar Bestuur het bevorderen van procedurele rechtvaardigheid.14 Dit kan volgens de Raad onder meer worden bereikt als de burger zich gehoord en serieus behandeld voelt, en voldoende wordt geïnformeerd over eventuele vervolgprocedures. Wanneer het niet mogelijk is om op een informele, buiten-juridische wijze het conflict tussen bestuursorgaan en bezwaarmaker op te lossen, pas dán zou volgens de Raad de formele bezwaarschriftprocedure in gang gezet moeten worden.15 Overigens spreekt de Raad bij dit alles liever van “passend contact met de overheid”. Met het gebruik van die term wordt voorkomen dat de gedachte opkomt dat de informele en formele aanpak elkaar uitsluiten. Dat hoeft immers niet altijd het geval te zijn.16

Het project Prettig contact met de overheid geeft aan dat de bezwaarmakende burger meer regie heeft over de vraag hoe ‘zijn’ geschil met het bestuursorgaan wordt opgelost. Omdat informele manieren van geschiloplossing kunnen worden beproefd, is een rechtmatigheids- en doelmatigheidstoets in de bezwaarschriftprocedure minder vanzelfsprekend. Door de nadruk op het concrete geschil tussen burger en bestuursorgaan, en het waar mogelijk ‘buiten-juridisch’ oplossen van geschillen, is de aandacht voor het algemeen en rechtsstatelijk belang van rechtmatig handelen ook in de bezwaarprocedure verder op de achtergrond geraakt (voor zover dat belang hier al aan de orde zou zijn).

De bestuursrechtspraak heeft op verschillende manieren ingespeeld op de toegenomen regierol van de burger bij conflicten tussen hem en het bestuursorgaan. Ten aanzien van het feitenonderzoek had de Awb-wetgever oorspronkelijk voor ogen dat de bestuursrechter actief op zoek zou gaan naar de materiële waarheid. Dat hield naar eigen zeggen verband met een juiste toepassing van het objectieve recht.17 De werkelijkheid van het feitenonderzoek door de bestuursrechter was anders. De Commissie Evaluatie Awb III nam in 2007 hieromtrent zelfs afstand van het standpunt van de wetgever. De “subjectivering van het bestuursprocesrecht” had volgens de commissie inmiddels geleid tot andere taakopvattingen.18 De praktijk is dat de bestuursrechter het feitenonderzoek in hoge mate heeft overgelaten aan de partijen.19 Hij voert vooral de regie over het aanleveren van bewijs, hoewel ook dat in de praktijk soms wat tegenvalt.20 In 1984 schreven Konijnenbelt en Van Male in hun handboek over de karakteristieken van de procedure(s) bij de bestuursrechter onder het kopje “Actieve rechter” nog het volgende:

In de meest recente druk van dit handboek is het sentiment anders. De auteurs vermelden bij de grondslagen en begripsvorming rondom rechtsbescherming tegen bestuursorganen dat de vaststelling en de kwalificatie van de feiten, en de interpretatie van rechtsregels, plaatsvindt “voor zover dit nodig is om het voorgelegde geschil finaal en bindend te beslissen”.22 Zij merken verder op dat de bestuursrechter de motivering van de besluiten van bestuursorganen slechts toetst “voor zover de belanghebbende de standpuntbepaling van het bestuur gemotiveerd en geadstrueerd heeft bestreden”.23 Deze passages tonen aan hoe sterk in de bestuursrechtelijke literatuur wordt uitgegaan van de eigen verantwoordelijkheid van de burger en een twee-partijenperspectief. Ze tonen eveneens aan hoezeer de taak van bestuursrechter is vervreemd van het algemene rechtsstatelijke belang van het bewaken van de rechtmatigheid van bestuurshandelen (recours objectif).