10.6 DE RELATIE TUSSEN DE BELANGRIJKSTE INSTRUMENTEN OM EUROPEAN SITES TE BESCHERMEN EN ARTIKEL 6 HRL

In de voorgaande paragrafen is geanalyseerd op welke manier de Engelse Natura 2000-gebieden worden beschermd. In tegenstelling tot in het Nederlandse natuurbeschermingsrecht wordt daarbij geen gebruik gemaakt van een beheerplan of een ander centraal instrument. De Engelse wetgeving bevat een groot aantal verschillende instrumenten om de kwalificerende habitats en soorten in European sites te beschermen. In dat verband rijst de vraag in hoeverre deze instrumenten voldoen aan de eisen die voortvloeien uit artikel 6 Hrl. Het beschermingsregime van deze bepaling valt uiteen in positieve (artikel 6, eerste lid Hrl) en negatieve verplichtingen (artikel 6, tweede, derde en vierde lid Hrl).

De bestuursovereenkomsten en bestuursafspraken kunnen worden ingezet om positieve instandhoudingsmaatregelen te realiseren. Aan het gebruik van deze instrumenten zijn echter belangrijke nadelen verbonden. Een bestuursovereenkomst wordt afgesloten op basis van vrijwilligheid, en bestuursafspraken zijn niet in rechte afdwingbaar. In voorkomende gevallen is aanvullende besluitvorming – bijvoorbeeld in de vorm van een special nature conservation order – nodig om de realisering van positieve instandhoudingsmaatregelen af te dwingen. Om die reden vormen bestuursovereenkomsten en de bestuursafspraken geen volledige implementatie van artikel 6, eerste lid Hrl. Net als in Nederland is het Engelse natuurbeschermingsrecht voornamelijk negatief-werend van karakter. De CHSR 2010 en de WCA 1981 bevatten meerdere instrumenten die een implementatie vormen van de eisen die voortvloeien uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid Hrl. In dat verband kan worden gewezen op de meldingsplicht voor activiteiten met (mogelijke) verslechterende of significant verstorende effecten, de habitattoets, algemene regels, de bestuurswaarschuwing, dwangbevel en de verplichte aankoop van gronden en bouwwerken. Voorgenoemde instrumenten zijn geschikt voor het treffen van negatieve maatregelen en vormen wel een volledige implementatie van artikel 6, tweede, derde en vierde lid Hrl.

Wanneer het complete juridische instrumentarium als uitgangspunt wordt genomen, kan worden geconcludeerd dat artikel 6 Hrl volledig is geïmplementeerd in de Engelse natuurwetgeving (CHSR 2010 en WCA 1981).1 Daarbij moet worden aangetekend dat geen enkel instrument op zichzelf een volledige implementatie vormt van artikel 6 Hrl. Dit betekent dat voor de realisering van de doelstelling van artikel 6 Hrl – een gunstige staat van instandhouding van kwalificerende habitats en soorten – altijd de inzet van meerdere instrumenten nodig is. Dit hoeft geen probleem te vormen als het gebruik van verschillende juridische instrumenten, in het bijzonder die voor de European sites en SSSI’s, goed op elkaar worden afgestemd. Reid en Rodgers zijn van mening dat het beschermingsregime ten behoeve van SSSI’s sterker is en betere mogelijkheden biedt om kwalificerende habitats en soorten te beschermen.2 Een belangrijke verklaring hiervoor vormt de meldingsplicht voor activiteiten met mogelijke schadelijke effecten op natuurwaarden en de daaraan gekoppelde beslistermijn. Het feit dat alle European sites ook als SSSI worden aangewezen maakt het mogelijk om de verschillende beschermingsregimes (nationaal en internationaal) te combineren en de kwalificerende habitats en soorten adequaat te beschermen.3 Indien de inzet van verschillende instrumenten niet voldoende op elkaar worden afgestemd kan dit in het uiterste geval leiden tot een situatie die in strijd is met artikel 6 Hrl. Vooral in gevallen waarin ten behoeve van de bescherming van kwalificerende habitats of soorten positieve beheermaatregelen nodig zijn is het vanwege de zwakkere wettelijke verankering niet uitgesloten dat een dergelijke situatie zicht voordoet.4

De bovenstaande problematiek is niet uniek en beperkt zich niet tot de Engelse natuurwetgeving. In de Nederlandse wetgeving is sprake van identieke knelpunten. In hoofdstuk 3 en 4 is uiteengezet dat het Nederlandse beheerplan voor Natura 2000-gebieden geen volledige implementatie vormt van de verplichtingen in artikel 6 Hrl. Net als in Engeland is voor het beschermen van de kwalificerende natuurwaarden in Natura 2000-gebieden de inzet van meerdere instrumenten benodigd. Dit vereist een zorgvuldige afstemming om te voorkomen dat niet een situatie in strijd met artikel 6 Hrl ontstaat. Tot slot zijn de mogelijkheden om positieve instandhoudingsmaatregelen te borgen beperkt. De Nbw 1998 is voornamelijk negatief-werend van karakter en bevat geen generiek instrument om – indien noodzakelijk – positieve instandhoudingsmaatregelen af te dwingen. Wel bestaat de mogelijkheid om handhavend op te treden indien er (mogelijkerwijs) verslechterende of significant verstorende effecten optreden.