1.2 Vraag- en doelstelling

Dit boek gaat over de aansprakelijkheid van de overheid voor schade die is veroorzaakt door het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie aan de burger. Deze vorm van overheidsaansprakelijkheid kent – enkele bijzondere gevallen daargelaten – geen bijzondere regeling in de wet. Het toetsingskader wordt dan ook meestal gevormd door de algemene regeling van de onrechtmatige daad van artikel 6:162 BW, althans door het algemeen geldende rechtsbeginsel dat aan artikel 6:162 BW en inmiddels ook aan artikel 8:88 Awb ten grondslag ligt. Dit beginsel houdt in dat degene die door aan hem toerekenbaar onrechtmatig handelen of nalaten schade heeft veroorzaakt, gehouden is om die schade aan de benadeelde te vergoeden. In de rechtspraak is geoordeeld dat dit beginsel publiekrechtelijk van aard is indien het toepassing vindt in een rechtsverhouding die is ontstaan in het kader van de uitoefening van een bevoegdheid die aan het publiekrecht is ontleend.1 De verstrekking van informatie door de overheid aan de burger vindt in deze context plaats. Binnen dit raamwerk is het aan de rechter om maatstaven te formuleren voor de beoordeling van vorderingen uit onrechtmatige informatieverstrekking. Het overheidsaansprakelijkheidsrecht uit onrechtmatige daad is hoofdzakelijk rechtersrecht, en deze kwalificatie is ook op het onderhavige rechtsgebied van toepassing.

Uit de rechtspraak valt af te leiden dat het antwoord op de vraag of de overheid rechtens gehouden is om de schade te vergoeden die is ontstaan doordat zij onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt, bij gebreke van een geschreven wettelijke verplichting tot (juiste en volledige) informatieverstrekking, afhankelijk is van de omstandigheden van het geval. Voor een bevestigende beantwoording van die vraag is evenwel pas plaats indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven.2 Deze toverformule geeft de rechter enerzijds alle ruimte om een rechtvaardige uitkomst in het concrete geval te bereiken. Anderzijds doet zij afbreuk aan de voorspelbaarheid (en aanvaardbaarheid) van rechterlijke beslissingen. Het maken van een inschatting van de slagingskans van een vordering uit onrechtmatige informatieverstrekking wordt hierdoor bemoeilijkt, mede omdat de uitkomst van de beoordeling voornamelijk wordt bepaald door een weging van de relevante feiten en omstandigheden. Het ontbreken van duidelijkheid omtrent de inkleuring van de voornoemde maatstaven heeft ertoe geleid dat in de literatuur pogingen zijn ondernomen om gezichtspuntencatalogi op te stellen. Hierin zijn de omstandigheden op- genomen die (vooral, meestal of in elk geval) van belang zijn voor de beantwoording van de vraag naar de onrechtmatigheid van het overheidshandelen.3

In 2002 is het werk ‘Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking’ verschenen, dat een overzicht van het rechtsgebied beoogt te bieden, mede naar aanleiding van een onderzoek naar het onderwerp in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.4 Sinds 2002 heeft de tijd echter niet stilgestaan. De digitale informatiemaatschappij is sindsdien tot volle wasdom gekomen. Dit heeft gevolgen aan de zijde van de overheid, waar het betreft de beschikbaarheid van overheidsinformatie en de wijze waarop die informatie wordt verstrekt. De digitalisering van de samenleving heeft ook gevolgen voor de burger, die hierdoor beter in staat is om zelf informatie te verzamelen en de juistheid van verkregen informatie te controleren. Daarnaast kenmerken de eerste twee decennia van het nieuwe millennium zich, in navolging van de exponentiële toename van het aantal wetten (in materiële zin) in de twintigste eeuw, door een verdere toename van de complexiteit en het maatschappelijke bereik van wetten en andere regels.5 Hier tegenover staat de jongere tendens in het bestuursrecht waarin activiteiten niet langer worden gereguleerd door middel van een vergunningplicht maar door algemene regels.6 Al deze ontwikkelingen hebben invloed op de aard en omvang van de informatie die de overheid verstrekt. Zij hebben ook invloed op de wijze waarop en de frequentie waarmee informatie wordt verstrekt.

In de afgelopen jaren heeft de Hoge Raad nader gebruikgemaakt van de speelruimte die de wetgever hem binnen het kader van artikel 6:162 BW heeft gelaten door een aantal arresten te wijzen waarmee hij richting heeft gegeven aan de rechtsontwikkeling op het gebied van de onrechtmatige informatieverstrekking. In deze periode hebben ook lagere rechters een groot aantal uitspraken gedaan over onjuiste of onvolledige informatieverstrekking, die bovendien vaker dan voorheen digitaal zijn ontsloten. Deze rechtspraak stelt de rechtswetenschap in staat om een overzicht van het jurisprudentiële kader te geven, mede tegen de achtergrond van de hiervoor beschreven maatschappelijke ontwikkelingen. Deze gelegenheid is nog niet op grote schaal benut. Enkele specifieke arresten daargelaten, heeft de ontwikkeling van het rechtsgebied tot op heden weinig pennen in beweging gebracht.

Actuele en een volledig overzicht biedende literatuur over onrechtmatige informatieverstrekking, waarin wordt beschreven welke van de omstandigheden van het geval relevant (kunnen) zijn voor de beoordeling van vorderingen uit onrechtmatige informatieverstrekking,7 ontbreekt. Juist zo’n overzicht zou het houvast kunnen bieden waaraan in de rechtspraktijk, gezien de voornoemde abstracte beoordelingsmaatstaven, behoefte bestaat.

Het voorgaande rechtvaardigt een onderzoek naar de stand van het recht met betrekking tot de overheidsaansprakelijkheid voor schade als gevolg van het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie, waarin het positieve rechtersrecht kritisch wordt besproken tegen de achtergrond van de genoemde maatschappelijke ontwikkelingen. De centrale vraag van dit onderzoek is dan ook wanneer de overheid naar huidig Nederlands recht aansprakelijk is voor het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie aan de burger en of, en zo ja in hoeverre, een uitbreiding of beperking van deze aansprakelijkheid juridisch bezien wenselijk is. Deze hoofdvraag valt, zoals reeds in de formulering hiervan tot uitdrukking komt, in twee deelvragen uiteen. Voor de beantwoording daarvan is vereist dat het overheidsaansprakelijkheidsrecht voor onjuiste en onvolledige informatieverstrekking eerst in kaart wordt gebracht. Vervolgens kan worden bezien of dit recht – naar juridische en maatschappelijke inzichten – redelijk moet worden geacht dan wel aanpassing behoeft. Welke thema’s deze deelvragen bestrijken, wordt in paragraaf 1.3 toegelicht. De onderzoeksmethode en wijze van beantwoording van de deelvragen wordt in paragraaf 1.4 beschreven.