1.1 Kan de burger vertrouwen op voorlichting?

In dit onderzoek staat centraal de bescherming van verwachtingen die burgers ontlenen aan voorlichting van de Belastingdienst in rechtsstatelijke context. Voorlichting betreft algemene informatie die de Belastingdienst verstrekt via bijvoorbeeld de website, toelichtingen, brochures of de BelastingTelefoon. De rode draad in dit onderzoek is de vraag of het bij de burger gewekte vertrouwen door dergelijke uitingen in rechte moet worden beschermd. Niet-juristen kunnen zich afvragen waarom het nodig is daar onderzoek naar te doen. Natuurlijk mag je als burger vertrouwen op informatie van de Belastingdienst. Wat heeft die voorlichting anders voor zin? Vanuit communicatief oogpunt: Wat is het nut van informatie als die niet betrouwbaar is? Vanuit de juridische invalshoek ligt het onderwerp genuanceerder. Bij de vraag of de burger kan vertrouwen op voorlichting speelt niet alleen het belang van bescherming van door de overheid gewekte verwachtingen (vertrouwensbeginsel), maar ook het belang van een juiste wetstoepassing (legaliteitsbeginsel). Tussen die twee belangen kan spanning bestaan.

Enerzijds is begrijpelijk dat de burger erop rekent dat de Belastingdienst zich aan zijn eigen toelichting houdt. De burger die te goeder trouw afgaat op de toelichting bij de afhandeling van zijn aangifte was zich niet bewust van de onjuistheid. Hoe had hij het beter moeten weten dan de Belastingdienst? Anderzijds is begrijpelijk dat de inspecteur de belastingwet toepast en niet de onjuiste toelichting. Belastingen worden geheven op basis van de wet en die geldt voor iedereen hetzelfde. Een toelichting is een toegankelijkere weergave van een complexe wettekst. Wil de Belastingdienst zijn voorlichtende taak efficiënt kunnen uitvoeren, dan moet hij niet te snel worden gebonden aan fouten in informatie. Kortom, voor beide perspectieven valt iets te zeggen.

Naar de huidige stand van het belastingrecht ligt het primaat bij het juridisch perspectief. De Belastingdienst is in beginsel niet gebonden aan zijn voorlichting (hierna: de ‘huidige koers’). Reden daarvoor is, zo overwoog de Hoge Raad reeds in 1979, dat ‘het belang dat de belastingplichtigen erbij hebben dat de fiscus zijn voorlichtende taak onbelemmerd kan vervullen ertoe noopt te aanvaarden dat het risico van een onjuiste inlichting in de regel voor rekening van de betrokken belastingplichtige blijft.’2 In de belangenweging krijgt het legaliteitsbeginsel als hoofdregel ‘voorrang’ op het vertrouwensbeginsel. Dat ligt anders in uitzonderingssituaties, maar de fiscale rechtspraak laat zien dat daarvan maar zelden sprake is. De burger die vertrouwt op (achteraf onjuiste) voorlichting van doet dat dus in beginsel op eigen risico.