III.4.1 De overlap tussen de beginselen van behoorlijk bestuur en behoorlijke rechtspleging

In dit onderzoek is al verschillende malen aan de orde gekomen dat er tussen de beginselen van behoorlijke rechtspleging en de beginselen van behoorlijk bestuur (en de daaruit voortvloeiende vereisten) voor de bestuurlijke voorprocedures een zekere mate van overlap bestaat. Er bestaan voor verschillende beginselen van behoorlijke rechtspleging, zoals het beginsel van hoor en wederhoor, het onpartijdigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, equivalente beginselen van behoorlijk bestuur — al dan niet onder dezelfde benaming. Voor het beginsel van hoor en wederhoor bestaat het equivalent beginsel van behoorlijk bestuur uit het formele zorgvuldigheidsbeginsel, terwijl van het motiveringsbeginsel en onpartijdigheidsbeginsel equivalenten te vinden zijn in het bestuurlijk motiveringsbeginsel en het verbod van vooringenomenheid. Deze beginselen van behoorlijk bestuur hebben tevens geheel of gedeeltelijk dezelfde functie voor het bestuur als de equivalente beginselen van behoorlijke rechtspleging voor de bestuursrechter. Uit de equivalente beginselen van behoorlijk bestuur vloeien materieel bovendien grotendeels vergelijkbare eisen voort als voor de rechterlijke procedure op grond van de beginselen van behoorlijke rechtspleging het geval is. Kortom, voor zover het betreft het formele zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van vooringenomenheid en het motiveringsbeginsel als beginselen van behoorlijk bestuur, valt er een overlap tussen de eisen die voortvloeien uit die beginselen en de beginselen van behoorlijke rechtspleging te constateren. De vraag is dan vanzelfsprekend in hoeverre de beginselen van behoorlijke rechtspleging naast die beginselen van behoorlijk bestuur van betekenis (kunnen) zijn en in hoeverre toepasselijkheid van die beginselen nodig is.

Omdat er reeds beginselen van behoorlijk bestuur bestaan waaruit vergelijkbare eisen voortvloeien, zal ten aanzien van de drie hiervoor genoemde beginselen en de uitwerkingen daarvan de betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspleging slechts aanvullend kunnen zijn. Rechtstreekse en volledige toepasselijkheid van de beginselen van behoorlijke rechtspleging voor de gevallen waarin een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur bestaat is niet geconstateerd. De beginselen van behoorlijke rechtspleging blijken vooral van belang te zijn daar waar de beginselen van behoorlijk bestuur niet voorzien in uitwerkingen of anderszins in een leemte kan worden voorzien. Omgekeerd betekent dit dat de aanwezigheid van equivalente beginselen van behoorlijk bestuur de mogelijke invloed van de beginselen van behoorlijke rechtspleging op de bestuurlijke voorprocedures beperkt, aangezien rechtstreekse en volledige toepassing in die gevallen niet nodig is en dan ook niet bestaat. Voor een aanvullende werking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging is echter ook slechts plaats, indien daarin een toegevoegde waarde schuilt. Uit paragrafen 5.3, 5.4 en 5.6 van Deel II van dit onderzoek blijkt dat die toegevoegde waarde er is.

Zoals aangegeven, gelden de beginselen van behoorlijk bestuur voor alle besluitvorming door het bestuur, ongeacht in welke fase die besluitvorming zich bevindt. De toepassing en invulling van deze beginselen in de doctrine en rechtspraak zijn, zoals eerder werd aangegeven, echter doorgaans meer gericht op de primaire besluitvormingsfase of besluitvorming in het algemeen, en minder specifiek op de bestuurlijke voorprocedures. In sommige gevallen heeft dat tot gevolg dat het perspectief voor de toepassing van het desbetreffende beginsel wordt meer gericht is op de zorgvuldigheid van de besluitvorming waarbij nauwelijks rekening gehouden wordt met het specifieke karakter van de bestuurlijke voorprocedures. De rechtsbeschermingscomponent, die zo kenmerkend is voor de bestuurlijke voorprocedures en waarin deze verschillen van de primaire besluitvormingsprocedures, komt in de analyses of toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur in mindere mate tot uitdrukking. Dat wil echter, zoals blijkt uit Deel II van dit onderzoek, niet zeggen dat er geen eisen gelden die ten dienste staan aan de rechtsbescherming van belanghebbenden of de processuele belangen van de deelnemers aan de procedure. Het betekent uitsluitend dat het rechtsbeschermingsperspectief in het kader van die eisen niet altijd voldoende onderkend wordt. Zoals hiervoor al is uiteengezet, liggen daaraan verschillende redenen ten grondslag.

Het gebrek aan aandacht voor de rechtsbeschermingscomponent doet zich bijvoorbeeld voor bij het formele zorgvuldigheidsbeginsel, waaruit eisen voortvloeien die overeenkomen met de eisen die voor de rechter voortvloeien uit het beginsel van hoor en wederhoor. In de rechtspraak wordt echter niet altijd onderkend dat het gaat om vergelijkbare eisen, omdat daarmee kennelijk geïmpliceerd zou kunnen worden dat er geen onderscheid bestaat tussen besturen en rechtspreken of het bestuur en de rechter. Bij eisen waarin het perspectief van hoor en wederhoor bepalend lijkt, ziet de bestuursrechter echter ook ruimte om terug te grijpen op het beginsel van hoor en wederhoor of de goede procesorde en aansluiting te zoeken bij de voor de rechter geldende eisen. In het kader van het motiveringsbeginsel bestaat er weinig aandacht voor de processuele functie van dat beginsel voor de bestuurlijke voorprocedures en uitwerkingen van het beginsel die daarop zien. Aandacht voor de specifieke betekenis van het verbod van vooringenomenheid voor het bestuur in de bestuurlijke voorprocedures is er evenmin op grote schaal. Door de beginselen van behoorlijke rechtspleging meer expliciet aanvullend van betekenis te kunnen laten, kan dat grotendeels ondervangen worden. Die beginselen hebben immers grotendeels dezelfde functie en ratio voor de bestuurlijke voorprocedures als de equivalente beginselen van behoorlijke rechtspleging voor de rechterlijke procedure. De betekenis van deze beginselen van behoorlijke rechtspleging voor de bestuurlijke voorprocedure blijft echter beperkt. Voor invloed of doorwerking blijft naast het equivalente beginsel van behoorlijk bestuur weinig ruimte over, omdat de beginselen van behoorlijk bestuur behoorlijk uitgekristalliseerd zijn.

Van niet alle beginselen van behoorlijke rechtspleging bestaan echter, zoals aangegeven, equivalente beginselen van behoorlijk bestuur. Dat betekent dat de betekenis van deze beginselen van behoorlijke rechtspleging in die gevallen ruimer zou kunnen zijn, omdat er meer ruimte bestaat voor invloed van die beginselen op de bestuurlijke voorprocedures. Bij het beginsel van de redelijke termijn kan dan ook duidelijk doorwerking in de bestuurlijke voorprocedures geconstateerd worden. Hoewel er vooralsnog geen equivalent beginsel van behoorlijk bestuur bestaat waaruit vergelijkbare eisen voortvloeien, worden eisen die zien op de voortvarendheid van de besluitvorming een enkele keer gebaseerd op het zorgvuldigheidsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel. In het algemeen wordt in de doctrine en rechtspraak wordt geen beginsel van behoorlijk bestuur aangewezen dat deze eisen omvat en wordt teruggegrepen op het beginsel van behoorlijke rechtspleging. Onder invloed daarvan vindt langzamerhand echter wel erkenning van een afzonderlijk beginsel van behoorlijk bestuur plaats. Voor het openbaarheidbeginsel geldt eveneens dat geen beginsel van behoorlijk bestuur zich leent als equivalent waarop de (externe) openbaarheideisen die gelden voor de bestuurlijke voorprocedures gebaseerd kunnen worden. Desondanks bestaan er uitwerkingen van het externe openbaarheidsbeginsel die aansluiten bij de uitwerkingen die gelden voor de rechterlijke procedure, voor zover het de behandeling van de zaak betreft. Er wordt echter niet expliciet teruggegrepen op het beginsel van behoorlijke rechtspleging, terwijl daarvoor wel ruimte is. Van de eisen inzake de openbaarheid van de hoorzitting wordt derhalve vermoed dat zij te herleiden vallen tot het rechtspraakachtige karakter van de bestuurlijke voorprocedures, maar met zekerheid kon dat niet worden vastgesteld. Directe invloed van het beginsel van behoorlijke rechtspleging valt derhalve niet aan te wijzen. Omdat er geen beginsel van behoorlijk bestuur valt aan te wijzen waar deze openbaarheideisen uit voortvloeien ligt aansluiting bij de rechterlijke openbaarheidseisen voor de hand.

Uit de omstandigheid dat er vergelijkbare eisen afgeleid worden uit beide categorieen beginselen blijkt dat er verwantschap bestaat tussen de hiervoor genoemde beginselen van behoorlijk bestuur en de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Voor de bestuurlijke voorprocedures leidt die verwantschap tot een overlap in eisen, die enerzijds herleid kunnen worden tot de equivalente beginselen van behoorlijk bestuur, en anderzijds tot de beginselen van behoorlijke rechtspleging.