4.7 Conclusie

De functie rechtspraak en de rechterlijke organisatie zijn maar beperkt geregeld in de Grondwet. De Grondwet definieert niet wat onder rechtspraak moet worden verstaan. Zij bepaalt evenmin welke gerechten tot de rechterlijke macht behoren. De Grondwet besteedt nauwelijks aandacht aan de constitutionele positie van de rechtsprekende macht in het staatsbestel. En tot slot omvat de Grondwet ook geen algemeen (grond)recht op eerlijke rechtspraak, waarvan de rechterlijke onafhankelijkheid een onderdeel is. Ik onderschrijf de visie van andere auteurs dat aanpassing van hoofdstuk 6 Grondwet daarom geboden is.1 Dat hoofdstuk biedt te weinig waarborgen voor de burger, laat te veel over aan de formele wetgever en zit systematisch niet goed in elkaar.2 Dat laatste komt de rechterlijke onafhankelijkheid ook niet ten goede.

Over de rechterlijke onafhankelijkheid valt in de eerste plaats op te merken dat een bepaling met betrekking tot de functionele onafhankelijkheid van de rechter ontbreekt. Nergens staat met zoveel woorden in de Grondwet dat de rechter in de uitoefening van zijn functie onafhankelijk is, of moet zijn. De enige bepaling die ooit in de buurt daarvan kwam, stond in de staatsregelingen (1805 en 1806) van de Bataafse republiek (zie § 4.3.3). Het bestaan van rechterlijke onafhankelijkheid kan wat betreft de Grondwet enkel worden afgeleid uit enkele rechtspositionele voorschriften, waarbij met name de artikelen 116 en 117 Gw van belang zijn. De Grondwet biedt met de regeling van benoeming, schorsing, ontslag, intern ambtstoezicht en de voorgeschreven wettelijke regeling van de overige rechtspositie van rechters ruime waarborgen voor de rechtspositionele onafhankelijkheid van leden van gerechten die tot de rechterlijke macht behoren. Maar die waarborgen worden voor een deel (weer) ondergraven doordat de Grondwet het aan de wetgever overlaat te bepalen welke gerechten tot de rechterlijke macht behoren.3

Een tweede manco in de grondwettelijke regeling van rechterlijke onafhankelijkheid is dat de waarborgen voor (rechtspositionele) onafhankelijkheid niet gelden voor gerechten die niet tot de rechterlijke macht behoren, aangezien de artikelen 116 en 117 Gw enkel zien op de rechterlijke macht. De onafhankelijkheid van die andere gerechten is overigens wel gewaarborgd in een aantal afzonderlijke wetten voor de hoogste administratieve rechters.4 Tot 1983 bood de Grondwet in dit opzicht meer garanties: artikel 180, zesde lid, Gw 1972 gaf aan de leden van de hoogste administratieve gerechten dezelfde rechtspositionele waarborgen als aan de leden van de rechterlijke macht.5 In plaats van de grondwettelijke garanties van onafhankelijkheid uit te breiden naar meer bestaande gerechten, werd in 1983 de onafhankelijkheid van alle administratieve gerechten geheel aan de wetgever over gelaten. Ook de staatscommissie-Cals-Donner vond het bezwaarlijk dat de toepasselijkheid van de grondwettelijke onafhankelijkheidswaarborgen voor administratieve rechters daarbij afhankelijk werd gemaakt van een nader ingrijpen van de wetgever.6 Mijns inziens is het net zo belangrijk om de waarborgen voor rechterlijke onafhankelijkheid grondwettelijk vast te leggen voor (administratieve) rechters die geen deel uitmaken van de rechterlijke macht, als dat is voor rechters die behoren tot de rechterlijke macht. Ook op Europees niveau is aanbevolen om waarborgen voor de onafhankelijkheid van de rechtsprekende macht zoveel mogelijk in de Grondwet of qua juridisch niveau vergelijkbare constitutionele regelgeving op te nemen. Recent concludeerde de Venetiëcommissie:

In diverse grondwetscommentaren wordt wel gesproken over bepalingen en een bepaalde samenhang van die bepalingen, die impliciet wijzen op het bestaan van functionele onafhankelijkheid van de Nederlandse rechters. Bovendien dragen de rechtspositionele waarborgen voor onafhankelijkheid, die ten minste toekomen aan de rechtsprekende leden van de rechterlijke macht, zeker bij aan het waarborgen van het belangrijkste element uit de jurisprudentie van het EHRM, namelijk de afwezigheid van druk van buitenaf. Op rechtspositioneel gebied zijn er weinig mogelijkheden voor de regering om druk uit te oefenen op rechters. De rechtspositie van rechters is immers door de Grondwetgever en de wetgever vastgelegd met waarborgen als de benoeming voor het leven en uitsluitend intern ambtstoezicht. Ook de staatscommissie-Cals-Donner meende in 1971 dat de rechtsprekende leden van de rechterlijke macht op grond van artikel 117 Gw (artikel 89 in haar voorstel) zouden zijn beschermd tegen ongewenste beïnvloeding van buitenaf.8 Maar bovenal blijft staan dat er geen grondwetsbepaling is die de (functionele) rechterlijke onafhankelijkheid met zoveel woorden vastlegt.

De Grondwet bepaalt in welke gevallen de rechterlijke macht exclusief bevoegd is (art. 112 en 113 Gw). Die bevoegdheidsbepalingen voor de rechterlijke macht hebben op zichzelf geen betekenis voor de rechterlijke onafhankelijkheid. Het enkel toekennen van een bevoegdheid aan de rechter geeft hem immers nog geen functionele of rechtspositionele onafhankelijkheid. Op basis van de staatsrechtelijke literatuur is wel geconcludeerd dat een rechter gelet op de rechterlijke onafhankelijkheid zelf beslist of hij (grond)wettelijk gezien bevoegd is (zie § 4.3.6). Die beslissingsvrijheid over de uitleg van een (grond)wettelijke bepaling neemt niet weg dat het toekennen van bevoegdheden in de eerste plaats is voorbehouden aan de (grond)wetgever.

Ik besluit dit hoofdstuk met een citaat uit het eindrapport van de staatscommissie-Cals-Donner, dat de regering integraal heeft overgenomen in de memorie van toelichting bij de Grondwet, om aan te tonen dat de rechterlijke onafhankelijkheid ook facetten kent die niet zijn te waarborgen in de Grondwet, namelijk daar waar het de psyche van de persoon van de rechter betreft. Waar het echter om gaat is dat de Grondwet een goed juridisch kader biedt aan personen die een rechterlijke functie vervullen, opdat zij daadwerkelijk onafhankelijk kunnen functioneren.

Met andere woorden, met alleen wettelijke waarborgen voor rechterlijke onafhankelijkheid is de feitelijke onafhankelijkheid van rechters nog geen gegeven, maar die zijn daarvoor wel een minimale voorwaarde. Op deze wijze wordt er een verband gelegd tussen de staatsrechtelijke onafhankelijkheid en de onafhankelijke instelling van de persoon van de rechter. De huidige Grondwet geeft het noodzakelijke juridische kader voor rechtspositionele onafhankelijkheid. Ik zou aan de woorden van de staatscommissie en de regering willen toevoegen, dat de gewenste mentaliteit niet alleen geruggensteund wordt door benoeming voor het leven (enkel die waarborg zou te mager zijn), maar tevens doordat schorsing, ontslag en ambtstoezicht in handen van de rechterlijke macht zelf zijn. Het grootste gemis is evenwel het ontbreken van een grondwettelijke bepaling die de functionele onafhankelijkheid van rechters regelt. Bij opname daarvan kan de rechter met de Grondwet in zijn hand pogingen van het bestuur (of de wetgever) om meer greep te krijgen op de rechtspraak stellig afwijzen. Dat steuntje in de rug zou de rechter niet misstaan.