51.1 De gedachte van de algemeen verplichte heroverweging

Een belangrijke verandering die de Awb in 1994 met zich bracht is de algemene verplichting tot bestuurlijke heroverweging voorafgaand aan het beroep op de bestuursrechter. In de meeste gevallen krijgt die heroverweging vorm in een bezwaarschriftprocedure. Die procedure was natuurlijk niet volstrekt nieuw in 1994: we kenden immers al de Arob-bezwaarschriftprocedure.1 Wat de Awb veranderde was dat in veel gevallen de procedure van administratief beroep werd vervangen door de bezwaarschriftprocedure. Verder werd daar waar voorheen rechtstreeks beroep op de bestuursrechter kon worden ingesteld in veel gevallen de bezwaarprocedure verplicht voorgeschreven. Op het terrein van de sociale zekerheid is de voor beroep vatbare beschikking vervangen door bezwaar en de facultatieve procedure die gold voor bestuursorganen op rijksniveau, werd verplicht gesteld. Deze ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat Nederlandse overheden jaarlijks 2,6 miljoen bezwaarschriften ontvangen. Er heeft zich rond de behandeling van die bezwaarschriften een aantal ontwikkelingen voorgedaan in de afgelopen 25 jaar die ik kort op een rijtje zet en van commentaar voorzie (paragraaf 2).

Wat was ook al weer de bedoeling van de wetgever met de algemeen verplichte heroverweging? Kostenbewustzijn en kwaliteitsverbetering gingen daarbij hand in hand. Onbeperkte toegang tot de rechter was kostbaar en moest worden voorkomen. ‘Bezwaar voor beroep’ zou tot een minder kostbaar stelsel van rechtsbescherming leiden en droeg bovendien de belofte van verbetering van kwaliteit bij het bestuur in zich. In dat verband spreekt de memorie van toelichting meer gedetailleerd van vier manieren om dat te bereiken. In de eerste plaats gaat het om toegangsbeperking van de rechtspraak door middel van de zeefwerking of filterfunctie van de bezwaarschriftprocedure. Doordat zaken beter voorbereid bij de rechter terecht komen kan een rechterlijke procedure ook nog eens sneller verlopen.2 Kwaliteitsverbetering van de besluitvorming zou gestalte krijgen door ‘compensatie voor mandaat’ (zodat signalen over de primaire besluitvorming bij het bestuur terecht komen) en door terugkoppeling naar het primaire proces van informatie uit de bezwaarprocedure over verbeteringen die daar mogelijk zijn. Ik bespreek de kwaliteitsverbetering waartoe de bezwaarprocedure aanleiding heeft gegeven en leg de relatie met juridische kwaliteitszorg (paragrafen 3 en 4).

Kan het beter? Ongetwijfeld. Ik besluit mijn bijdrage met voorstellen om de bezwaarprocedure de komende 25 jaar door te helpen (paragraaf 5).