1.3 Doelstelling en centrale vraagstelling

Door burgers op deze wijze bij het openbaar bestuur te betrekken, hoopt men de politieke democratie van de systeemwereld aan te vullen met de maatschappelijke democratie van de leefwereld. De aanvulling zit hem er dan bijvoorbeeld in dat burgers als ervaringsdeskundigen nieuwe perspectieven inbrengen voor het maken van beleid, dat er onder burgers een gevoel van eigenaarschap ontstaat en dat besluiten meer legitimiteit genieten doordat zij voor en door de maatschappij als geheel worden genomen in plaats van ‘alleen’ door de overheid. Het is niet het doel van dit onderzoek om vast te stellen of deze veronderstelde effecten van burgerparticipatie zich in de praktijk ook daadwerkelijk voordoen. Met andere woorden: dit onderzoek is géén sociaalwetenschappelijk onderzoek naar (de effecten van) burgerparticipatie op lokaal niveau. Het doel van dit onderzoek ligt stevig in de juridische sfeer. Dit onderzoek moet vaststellen of de aanname die ten grondslag ligt aan lokale initiatieven, namelijk dat zij de bestaande gemeentelijke democratie institutioneel kunnen aanvullen, vanuit juridisch perspectief houdbaar is. Het is duidelijk dat de initiatieven andere besluitvormingsprocessen hanteren dan bestaande democratische instellingen en daarmee andere waarden en belangen proberen te behartigen. De vraag die alleen bijna nooit gesteld wordt, is wat het voor de in het wettelijk kader geïnstitutionaliseerde democratie betekent wanneer men een dergelijk initiatief probeert te realiseren.

Dit is bij uitstek een vraag met belangrijke juridische componenten omdat het in wezen gaat over hoe publieke zeggenschap, en dus macht, wordt uitgeoefend en door wie. Dit wordt natuurlijk niet alleen in de politieke praktijk bepaald, maar is eerst en vooral vastgelegd in een heel scala aan wet- en regelgeving over de uitoefening van publieke zeggenschap. Dit onderzoek beoogt allereerst vast te stellen of de manier waarop verschillende initiatieven invulling geven aan de vragen hoe en door wie publieke zeggenschap wordt uitgeoefend in botsing komt met de manier waarop dit is vastgelegd in het wettelijk kader. Met andere woorden: kan de opzet van een initiatief zonder meer worden gerealiseerd of staat er één of meerdere wettelijke bepalingen aan in de weg?

Dit onderzoek beoogt vervolgens vast te stellen, als er van een botsing sprake is, waarom de opzet van een initiatief botst met het wettelijk kader. Dit is van bijzonder belang omdat er in het geval van een botsing natuurlijk altijd de mogelijkheid bestaat om het wettelijk kader te wijzigen om zo de opzet van initiatieven te faciliteren. De vraag of dat moet gebeuren, moet men idealiter beantwoorden met kennis van de reden waarom de bepaling waarmee een initiatief botst in de wet is opgenomen en wat het voor de lokale democratie betekent wanneer deze bepaling gewijzigd wordt of verwijderd. Op dit punt moet worden benadrukt dat niet elke wettelijke bepaling die vorm geeft aan de lokale democratie van cruciaal belang daarvoor is. Stel dat een initiatief niet gerealiseerd kan worden omdat de opzet botst met een bepaling die niet van cruciaal belang is, dan zou het wettelijk kader eventueel gewijzigd kunnen worden om het initiatief te faciliteren zonder dat dit neerkomt op een wezenlijke aanpassing van de lokale democratie en de waarborgen die in het wettelijk kader zijn vastgelegd ten aanzien van de uitoefening van publieke macht. In zo’n geval zou er sprake zijn van een juridisch-technische aanpassing van het wettelijk kader om een praktische drempel weg te nemen die in de weg staat aan de realisatie van een initiatief. Maar de opzet van een initiatief kan ook botsen met een bepaling die wél van cruciaal belang is voor de lokale democratie. In zo’n geval zou een wijziging van het wettelijk kader om de opzet van een initiatief te faciliteren niet alleen een juridisch-technische aanpassing inhouden, maar tevens een principiële wijziging van de manier waarop het wettelijk kader vorm geeft aan de lokale democratie.1 In juridische zin is er dan niet zozeer sprake van een aanvulling van de lokale democratie door een initiatief, maar eerder van een principiële aanpassing.2 De centrale vraag van dit onderzoek luidt daarom: