50.6 Guidance documenten en de Nederlandse bestuursrechtspraak

Naast de nationale wetgever en het bestuur speelt ook de nationale rechter een belangrijke rol bij de doorwerking van het Unierecht. De nationale rechter ziet er op toe dat het Unierecht door de nationale autoriteiten op de juiste wijze wordt geïnterpreteerd en toegepast, en kan daarbij gebruik maken van guidance documenten van de Europese Commissie. Dat betekent ook dat de nationale rechter een rol kan spelen in het ‘verhelderen’ en ‘reguleren’ van de toepassing van guidance documenten als implementatiehulpmiddel. Deze paragraaf beziet welke rol guidance documenten toekomt volgens de Nederlandse bestuursrechter op de drie geselecteerde rechtsterreinen.

Zoals hierboven geschetst dient de nationale rechter volgens de Grimaldi rechtspraak ‘aanbevelingen’ in aanmerking te nemen bij het beslechten van geschillen. Het onderzoek naar de rechterlijke uitspraken op de drie geselecteerde rechtsterreinen heeft geen uitspraken opgeleverd waarin naar de Grimaldi rechtspraak wordt gewezen. Dit betekent echter niet dat Nederlandse bestuursrechters niet naar guidance documenten verwijzen. Op het terrein van de Habitatrichtlijn verwijzen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en lagere rechters regelmatig naar het Species guidance document.1 In deze uitspraken wordt echter niet expliciet een uitspraak gedaan over de rol of status van dit guidance document.2

De Afdeling is meer expliciet over de rol van guidance documenten gerelateerd aan de Burgerschapsrichtlijn. Volgens de Afdeling bieden de richtsnoeren COM(2009)313 een handvat voor de interpretatie van de bepalingen in de richtlijn 2004/38, en kunnen de guidance documenten derhalve niet ‘elke werking worden ontzegd’.3 In dit verband acht de Afdeling het relevant dat ook de Minister zelf regelmatig naar de richtsnoeren verwijst ter onderbouwing van beleidsbeslissingen.4

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven, rechter in eerste en enige aanleg op het terrein van Europese landbouwsubsidies, is het meest ‘ervaren’ als het gaat om toepassing van guidance documenten: de eerste uitspraken waarin aan guidance documenten wordt gerefereerd dateren uit het jaar 2001.5 Uit verschillende uitspraken blijkt dat het CBb de toepassing van guidance documenten ‘als een dwingend voorschrift’ niet accepteert, maar van de Minister verlangt dat hij een afweging maakt in het licht van de omstandigheden van het geval indien dat wordt vereist door de onderliggende Unierechtelijke bepalingen.6 Dit betekent echter niet dat het CBb de guidance documenten niet ook zelf als interpretatiehulpmiddel gebruikt.7 Dit wordt bijvoorbeeld duidelijk in een recente uitspraak over de uitleg van het begrip kennelijke fout waarin het CBb verwijst naar het ‘obvious error’ guidance document.8 Het Cbb maakt duidelijk dat het dit document in aanmerking neemt omdat het afkomstig is van een gezaghebbende instantie, alsmede vanwege het feit dat de Minister het document hanteert bij de beoordeling of sprake is van een kennelijke fout.9

Uit het bovenstaande volgt dat, op de drie onderzochte terreinen, guidance documenten worden gehanteerd als rechterlijk interpretatiehulpmiddel. Daarnaast aanvaarden de bestuursrechters ook het gebruik van guidance documen- ten door de Minister als hulpmiddel om (beleids)beslissingen te nemen, mits de documenten – aldus het CBb – niet als bindend voorschrift worden gehanteerd.

Deze rechtspraak laat echter ook vragen open ten aanzien van de rol en status van guidance documenten. Hanteert de rechter de documenten als een verplicht of juist vrijwillig interpretatiehulpmiddel? Acht de rechter het mogelijk dat van guidance documenten wordt afgeweken, en zo ja dient dit te worden gemotiveerd? Of geldt hierbij een soortgelijke zelf bindende werking als bij Nederlandse gedrags- of beleidsregels? Neemt de rechter hierbij de Grimaldi rechtspraak van het Hof van Justitie als uitgangspunt? Deze vragen zorgen ervoor dat in de praktijk onduidelijkheid ten aanzien van de betekenis van guidance documenten blijft bestaan.