Einde inhoudsopgave
De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.7.5.1
6.7.5.1 Algemeen
Mr. J.E. van den Brink, datum 13-12-2012
- Datum
13-12-2012
- Auteur
Mr. J.E. van den Brink
- JCDI
JCDI:ADS399623:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
Zie omtrent goldplating bijvoorbeeld Stoop 2012 en het rapport 'Nationale koppen op EG-regelgeving', tweede ronde van meldingen van het bedrijfsleven over 'koppen' in de Nederlandse wet- en regelgeving, juridisch bekeken, april 2007.
Uit interviews is gebleken dat de Europese Commissie hier overigens anders over denkt.
Zie hieromtrent ook Adriaanse/Barkhuysen e.a. 2007, p. 238.
Zie GEU 14 april 2011, T-70/09 (Nederland/Commissie), n.n.g., AB 2011, 368, m.nt. J.E. van den Brink en C. de Kruif.
Zie ook ABRvS 20 oktober 2010, LJN B01136 (Stichting Adviescentrum Metaal).
Het gaat bijvoorbeeld om de Kaderverordening subsidies SNN 2000; de Algemene Subsidieverordening Gelderland en de Algemene subsidieverordening provincie Noord-Brabant. Voor andere algemene subsidieregels is expliciet bepaald dat zij niet van toepassing zijn op de verstrekking van Europese subsidies, ofwel in de algemene regeling zelf (zo is in het Kaderbesluit EZ-subsidies expliciet bepaald dat het besluit niet van toepassing is op Europese subsidies), in de bijzondere subsidieregeling die ziet op de verstrekking van de desbetreffende Europese subsidie (zo is in de Subsidieregeling ESF 2007-2013 bepaald dat de Algemene Regeling SZW-subsidies niet van toepassing is op de verstrekking van ESFsubsidies), ofwel in de besluiten tot subsidieverlening (uit de verleningsbeschikkingen van het college van B&W van de gemeente Rotterdam in het kader van Kansen voor West blijkt dat de Algemene subsidieverordening Rotterdam 2005 niet van toepassing is).
Zie hoofdstuk 5, paragraaf 5.7.6.
Dit is bevestigd in interviews met de Europese Commissie en de Europese Rekenkamer.
In de in hoofdstuk 1 besproken ESF-affaire gold dat het Nederlandse bestuursorgaan pas tot handhaving overging nadat de Europese Commissie was overgegaan tot het toepassen van financiële correcties.
In deze paragraaf wordt ingegaan op de Nederlandse praktijk dat Nederlandse bestuursorganen ter uitvoering van de Europese subsidieregelgeving strengere nationale subsidieverplichtingen vaststellen dan Europeesrechtelijk is vereist. Deze praktijk dient in een breder perspectief te worden geplaatst. Er worden namelijk niet alleen strengere nationale subsidieverplichtingen vastgesteld, maar ook andere strengere nationale regels, bijvoorbeeld wat betreft de subsidiabiliteit van de voor een project gedane uitgaven.
Het vaststellen van strengere nationale regels wordt ook wel goldplating genoemd.1 Goldplating vindt niet alleen plaats in algemeen verbindende voorschriften, maar ook in handboeken of subsidieverleningsbesluiten. Gold-plating vindt haar oorzaak in het feit dat in de praktijk vaak nationale regelgeving noodzakelijk blijkt te zijn om de Europese subsidieregelgeving op nationaal niveau te kunnen uitvoeren2 en bij het vaststellen van die nationale regelgeving nog iets extra's wordt geregeld wat niet door de Europese subsidieregelgeving wordt geëist. Het is niet per se de bedoeling dat de nationale regels strenger zijn, maar doorgaans is dat wel het geval.3
In de praktijk blijkt het voor Nederlandse bestuursorganen in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving aantrekkelijk te zijn om bewust strengere nationale regels vast te stellen. In de eerste plaats worden strengere nationale regels vastgesteld om het subsidieproces beter te laten verlopen.
Zo hadden GS van de provincies Groningen en Drenthe in de programmaperiode 1994-1999 in de subsidieverleningsbeschikkingen gericht tot de eindontvangers neergelegd dat in de eindafrekening alleen die kosten konden worden meegenomen, die gedurende de projectperiode van 28 mei 1999 tot en met 31 juli 2001 waren gemaakt.4 In de toekenningsbeschikking van de Europese Commissie van 26 mei 1997 was bepaald dat projectuitgaven vóór 31 december 2001 moesten zijn gedaan om voor een Europese subsidie in aanmerking te komen. De strengere nationale regel dat uitgaven alleen subsidiabel waren als zij vóór 31 juli 2001 waren gedaan, had als oogmerk om ervoor te zorgen dat deze uitgaven door de Nederlandse autoriteiten tijdig bij de Commissie konden worden gedeclareerd.5
Ten tweede komt het veel voor dat de bestaande Europese regels niet helemaal duidelijk zijn. Omdat zowel Nederlandse bestuursorganen als eindontvangers willen weten waar zij aan toe zijn, worden zekerheidshalve meer gedetailleerde regels vastgesteld. Daarbij wordt nogal eens voor de strengst mogelijke interpretatie gekozen, om zo het risico van terugbetaling aan de Europese Commissie te minimaliseren.
Het komt ten slotte ook voor dat onbedoeld strengere nationale regels van toepassing zijn, doordat op subsidieverstrekking door Nederlandse bestuursorganen automatisch allerlei algemene subsidieregels van toepassing zijn, tenzij de toepassing daarvan in de bijzondere subsidieregeling die ziet op de verstrekking van Europese subsidies expliciet wordt uitgezonderd.6
Uit de Europese subsidieregelgeving volgt thans expliciet dat nationale uitvoeringsorganen zijn gehouden ook de (strengere) nationale regels te handhaven.7 Dit heeft tot gevolg dat zowel de controleurs van de Europese Commissie als van de Europese Rekenkamer daarop controleren8 en de Europese Commissie bij niet-handhaving tot financiële correcties kan overgaan. Dit is in overeenstemming met de in eerdere programmaperioden geldende uitvoeringspraktijk: controleurs van de Europese Commissie controleerden of projecten in overeenstemming met de regels waren uitgevoerd, ongeacht of deze een Europese dan wel nationale oorsprong hadden. De vraag is of van accountants anders kan worden verwacht.
In de Nederlandse uitvoeringspraktijk zijn met name op het terrein van de administratieverplichtingen strengere nationale regels vastgesteld. Deze strengere regels worden niet alleen neergelegd in de Nederlandse subsidieregelingen, maar voor á ook in zogenoemde handboeken. Indien de gevoerde projectadministratie volgens de Europese Commissie niet in overeenstemming is met de strengere nationale regels, bestaat dus het risico dat zij overgaat tot het toepassen van financiële correcties. Dit heeft tot gevolg dat verstrekte Europese subsidies uiteindelijk niet met Europees geld kunnen worden bekostigd. Om dit te voorkomen proberen Nederlandse bestuursorganen die Europese subsidies verstrekken de door hen vastgestelde strengere nationale regels wat betreft de administratieverplichtingen (achteraf)9 zo strikt mogelijk toe te passen. Ook de Nederlandse bestuursrechters hanteren een zeer strikte interpretatie. Hierop wordt wat betreft de in Nederland verstrekte Europese subsidies in de volgende subparagrafen dieper ingegaan. De nadruk ligt daarbij op de ESF-subsidies; daarmee hebben zich de meeste problemen voorgedaan.
In de eerste plaats wordt ingegaan op de Nederlandse praktijk dat uit de algemene eis van een inzichtelijke en controleerbare projectadministratie door het nationaal uitvoeringsorgaan zeer strenge en gedetailleerde administratieverplichtingen worden afgeleid (paragraaf 6.7.4.2). Paragraaf 6.7.4.3 gaat in op de vraag in hoeverre deze administratieverplichtingen ook gelden voor bij de uitvoering van het gesubsidieerde project betrokken derden. Ten derde wordt in paragraaf 6.7.4.4 besproken in hoeverre onduidelijkheden in de administratieverplichtingen voor rekening en risico van de eindontvanger van de Europese subsidie komen. In paragraaf 6.7.4.5 wordt ingegaan op de vraag in hoeverre een eindontvanger van een Europese subsidie aan controlerapporten naar aanleiding van kwartaalrapportages en goedkeurende accountantsverklaringen het vertrouwen kan ontlenen dat de projectadministratie op orde is. In paragraaf 6.7.4.6 wordt bezien in hoeverre de mogelijkheid bestaat om na de indiening van de einddeclaratie de projectadministratie nog aan te vullen, indien het subsidieverstrekkende bestuursorgaan zich op het standpunt stelt dat de onderliggende administratie niet aan de eis van een inzichtelijke en controleerbare projectadministratie voldoet. Ten slotte bespreek ik in paragraaf 6.7.4.7 de tendens dat de Nederlandse bestuursorganen steeds meer afzien van het opleggen van strenge administratieverplichtingen en meer heil lijken te zien in het vaststellen van zogenoemde 'best practices'.