7.4.3 Spontane vernietiging

Spontane vernietiging door de Kroon (geregeld in artikel 132 lid 4 Grondwet)1 is één van de weinige vormen van bestuurlijk toezicht die de afgelopen decennia op nieuwe belangstelling kan rekenen. De belangrijkste reden daarvoor is dat steeds meer de voorkeur wordt gegeven aan algemene vormen van bestuurlijk toezicht boven specifieke.2 Deze ontwikkeling kreeg onder meer zijn beslag in de Wet revitalisering generiek toezicht van 2012.3

Bij spontane vernietiging door de Kroon van provinciale en gemeentelijke besluiten - waarvan gemiddeld slechts enkele keren per jaar gebruik wordt gemaakt -4 gaat het bij uitstek om het bewaken van beleidseenheid op Rijksniveau. Daarom is het passend dat het spontane vernietigingsrecht is toegekend aan de Kroon. Dit bestuursorgaan vervult als “top van het bestuur”5 namelijk een belangrijke rol bij de ontwikkeling van beleid en de bewaking van beleidseenheid in de gedecentraliseerde eenheidsstaat.6 De term spontaan duidt erop dat de Kroon uit eigen beweging (dus ambtshalve) kan overgaan tot het gebruik van het vernietigingsrecht.

De regering heeft de zeer open geformuleerde grondwettelijke bevoegdheid voor spontane vernietiging ingevuld met beleidsregels.7 Deze beleidsregels zijn een goed aanknopingspunt om dit instrument van bestuurlijk toezicht vanuit de hier aan de orde zijnde gezichtspunten te beoordelen.

Belangrijk is dat uit deze beleidsregels duidelijk blijkt dat - evenals bij alle andere vormen van bestuurlijk toezicht - deze controle primair wordt ingegeven door beleidsmatige overwegingen. Rechtmatigheidsaspecten zijn van ondergeschikt belang.8 Zo schrijven de beleidsregels voor dat spontane vernietiging wegens strijd met het recht (de eerste grondwettelijke grond voor spontane vernietiging)9 alleen mag plaatsvinden als dat proportioneel is.10 Dat is onder meer afhankelijk van bovenlokale belangen. Als voorbeeld wordt gewezen op het voorkomen van gemeentelijke doorkruising van provinciaal of Rijksbeleid inzake de bescherming van de Groene Hoofdstructuur.11 Ook bij strijdigheid met het algemeen belang (de tweede grondwettelijke grond voor spontane vernietiging)12 vormen rechtmatigheidsaspecten geen zelfstandige aanleiding voor spontane vernietiging. Het beleidskader bepaalt in deze gevallen dat spontane vernietiging slechts in beeld komt als het nationale beleid dat eist.13 Dit zal volgens de regering in de praktijk nogal casuïstisch zijn. Als voorbeeld wordt gewezen op het afwijken van lokaal beleid van nationaal veiligheids- of volksgezondheidsbeleid.14

Het gegeven dat onrechtmatige besluitvorming volgens het beleidskader geen zelfstandige grond kan opleveren om gebruik te maken van dit instrument van bestuurlijk toezicht, vormt een belangrijke belemmering voor het langs deze weg uitoefenen van algemeen rechtmatigheidstoezicht.

Voor het doel waarvoor spontane vernietiging wordt gebuikt, is het zonder twijfel een krachtig en effectief middel. Het heeft ook zeker een preventieve en opvoedende werking. Dat komt enerzijds door de ‘kracht’ van dit bestuurlijk toezichtinstrument. Spontane vernietiging heeft immers tot gevolg dat de juridische gevolgen van het vernietigde besluit met terugwerkende kracht en erga omnes uit de rechtsorde worden verwijderd. Anderzijds kan het toezichthoudende orgaan - in tegenstelling tot administratief beroep - geheel op eigen initiatief overgaan tot spontane vernietiging. Er is geen afhankelijkheidsrelatie ten opzichte van rechtzoekenden. Hoewel de Kroon in de praktijk deels afhankelijk is van voordrachten voor spontane vernietiging door burgemeesters en commissarissen van de Koning,15 is die afhankelijkheidsrelatie zeker niet absoluut.

Voor het bevorderen van rechtsstatelijke normen en waarden binnen bestuursorganen en het streven naar een evenwichtig systeem van macht en tegenmacht in de trias politica is de spontane vernietigingsbevoegdheid van de Kroon echter weinig geschikt. Dat komt vooral door de ondergeschiktheid van het rechtmatigheidsbelang, dat geen zelfstandige grond voor vernietiging oplevert. De toepassing van de spontane vernietigingsbevoegdheid heeft vanwege de sterk beleidsmatige component bovendien een erg incidenteel en onsystematisch karakter. Voor het doel waarvoor het wordt aangewend levert dat weinig problemen op. Ten aanzien van het in dit hoofdstuk centraal staande perspectief vormt het echter een belangrijke belemmering.