Einde inhoudsopgave
Kavelruil (Publicaties vanwege het Centrum voor Notarieel Recht) 2014/1.II.F.1
1. Algemeen, nut en noodzaak
mr. J.W.A. Rheinfeld, datum 31-01-2014
- Datum
31-01-2014
- Auteur
mr. J.W.A. Rheinfeld
- JCDI
JCDI:ADS473731:1
- Vakgebied(en)
Ruimtelijk bestuursrecht / Grondexploitatie
Voetnoten
Voetnoten
Zie in dit gelijke zin onderdeel G.6.h van het vorige hoofdstuk.
Kamerstukken II 1936/1937, 210, nr. 5, p. 35, tevens aangehaald in onderdeel E.2 van het vorige hoofdstuk.
Ik verwijs naar onderdelen F.6 en G.6.h van het vorige hoofdstuk.
De ambtelijke bijstand is overigens wel degelijk van waarde. A. de Leeuw, De agrarische ruilverkaveling, p. 287 spreekt in dit kader van ‘(…) dewaardevolle en kostbare hulp van een deskundig ambtelijk apparaat (dat) ter beschikking wordt gesteld.’
Zie hiervoor nader grenspost 3C, onderdelen B.l en B.2.a.
Kamerstukken II 2005/2006, 30509, nr. 3, p. 45-46.
Ik volsta op deze plaats met een verwijzing naar grenspost 3C van dit onderzoek, waar de invloed van de Europese Unie op de kavelruil uitgebreid zal worden onderzocht.
Aldus J.A. Zevenbergen, E.G.M. Vogel-Jaartsveld, D.W. Bruil, V.W.M.M. Ampt-Riksen, ‘Het wetsvoorstel Reconstructiewet concentratiegebieden (een goed begin is het halve werk)’, p. 436.
A. de Leeuw, De agrarische ruilverkaveling, p. 287, spreekt van ‘een prikkel tot ruilverkaveling.’
Aldus A. de Leeuw, De agrarische ruilverkaveling, p. 287, die in nt. 17 tevens opmerkt dat in de meeste Duitse Bundesländer het indirecte subsidiëringssysteem al sinds de 19e eeuw wettelijk verankerd was. Zie tevens onderdeel B van Grenzübergangsstelle 3A.
Art. 87 Rvkw 1938, resp. art. 115 Rvkw 1954. A. de Leeuw, De agrarische ruilverkaveling, p. 304 e.v. stelt in 1957 dat: ‘de ruilverkavelingen in Nederland ruim (worden) gesubsidieerd’. Hierbij zij overigens opgemerkt dat de auteur zich uitsluitend richt op de (dwingende) ruilverkaveling: pas ter gelegenheid van de ‘geboorte’ van de kavelruil in 1971 (zie onderdeel F.6 van het vorige hoofdstuk) is de overheid ook voor de vrijwillige variant overgegaan tot het actief fourneren van gelden; tot die tijd was sprake van ambtelijke bijstand, sinds 1954 aangevuld met een voorschot van de kosten, aldus de in onderdeel F.3 van het vorige hoofdstuk besproken artt. 118-121 Rvkw 1954.
Art. 2 van de Regeling Kavelruil.
Zie nader de onderdelen A.3.c, F.2 en F.3 van dit hoofdstuk.
D.W. Bruil, A. Verduijn, ‘Herverkaveling en kavelruil: katalysatoren voor de inrichting van het landelijk gebied’, p. 65, beschrijven de te subsidiëren elementen binnen een kavelruilproces als volgt: ‘De DLG begeleidt, het kadaster verstrekt informatie en schrijft de nieuwe rechtstoestand in, en de notaris moet de ruilakte opstellen, passeren, doen inschrijven en zorgen voor de financiële afwikkeling’ Uit dit citaat blijkt mede de centrale positie die de notaris binnen het kavelruilproces inneemt: zie daarover uitgebreid onderdeel E van het navolgende hoofdstuk.
A. de Leeuw, De agrarische ruilverkaveling, p. 287.
Kamerstukken II 1936/1937, 210, nr. 5, p. 35.
LH. Bouwman, Ruilverkaveling, praktijkuitgave, p. 12, spreekt in dit verband over ‘een verlaging van de productiekosten en een verhoging van de landbouwproduktie.’
Zie o.m. J. Bieleman, ‘De cultuurtechnische verbouwing van Nederland. Veranderend boerenland - inleiding’, p. 23-25. Zie voor een overzicht van de verkavelingssituatie in Nederland per 1 januari 2011 de (door het Kadaster opgestelde) ‘verkavelingsbarometer’, waarop per regio is aangegeven hoe het met de verkaveling is gesteld. De barometer is gepubliceerd in: R. Bouwmeester, ‘Verkavelingspuzzel is af bij laatste stukje’, p. 10. Zie tevens http://www.verkavelenvoorgroei.nl/kaarten/, datum inzage 14 januari 2014.
Zie in dit kader tevens onderdeel 2 van de inleiding voor een uitgebreide beschrijving en onderbouwing van het alhier gestelde. A. de Leeuw, De agrarische ruilverkaveling, p. 308, wijst overigens nog op een sociaal motief van de subsidiëring: door het verstrekken van subsidie biedt de overheid hulp aan ‘achtergebleven delen van Nederland’. Zie over de sociale dimensie van kavelruil nader hfdst. III, onderdeel C.
A. de Leeuw, De agrarische ruilverkaveling, p. 291.
Ik verwijs kortheidshalve naar de onderdelen E.3, F.3, F.6 en G.6.h van het vorige hoofdstuk. Zie tevens A. de Leeuw, De agrarische ruilverkaveling, p. 306 e.v., die t.a.v. de ruilverkaveling concludeert dat de subsidie in Nederland ruim te noemen is. Een lijn die m.i. doorgetrokken kan worden naar de kavelruil, waarbij aangetekend dient te worden dat de ontwikkelingen sinds de invoering van de WILG de subsidiëring van de kavelruil geen goed hebben gedaan. Interessant is overigens dat De Leeuw tevens refereert aan de subsidies zoals deze onder het regime van de Rvkw 1924 werden verstrekt bij de inzet van de ruilverkaveling i.h.k.v. de werkverschaffing, zoals beschreven in onderdeel D.l van het vorige hoofdstuk.
Denk bijv. aan het vervallen van het ILG per 1 januari 2014, waarover uitgebreid onderdeel 6 hierna.
Zie nader onderdeel D van de slotbeschouwing.
Overheidssteun is, sinds de introductie van de kavelruil in Nederland, een onlosmakelijk onderdeel geweest van (aanvankelijk) de ruilverkaveling bij overeenkomst en (later) de kavelruil.1 ‘In den beginne’ (onder het regime van de Ruilverkavelingswet 1938) was er nog sprake van steun in de vorm van ambtelijke bijstand, die er, naar de opvatting van de wetgever, als volgt uit zou moeten zien:
“Vergemakkelijking van vrijwillige ruilverkaveling zou in de eerste plaats kunnen geschieden door het verkenen van hulp en voorlichting van Overheidswege, speciaal door de centrale commissie, en verder door faciliteiten, geldende voor de wettelijke ruilverkaveling, eveneens te verleenen voor die, welke krachtens overeenkomst plaats vindt. De Commissie denkt hier in het bijzonder aan de vrijstelling van zegel- en registratierecht, opgenomen in artikel 104 van het ontwerp.”2
Zoals reeds geschetst3 is deze ambtelijke bijstand4 in de loop der jaren getransformeerd tot een financiële bijstand in de vorm van een subsidie voor (onder meer) de notariële- en kadasterkosten die gemoeid zijn met de kavelruil.
Tijdens de parlementaire behandeling van de WILG is dan ook te zien dat het onderwerp ‘subsidie’, als gevolg van de transformatie, inhoudelijk op geheel andere wijze wordt benaderd:
“Ten algemene is in dit verband geen verdere formeelwettelijke regeling noodzakelijk. Waar ten laste van het ILG door gedeputeerde staten subsidies worden gebracht die als staatssteun in de zin van de artikelen 87 e.v. van het EG-Verdrag moeten worden aangemerkt of die voor cofinanciering op grond van de Kaderverordening plattelandsontwikkeling5 in aanmerking worden gebracht, worden de voorwaarden daarvoor vastgelegd in de provinciale medebewindsverordening, bedoeld in artikel 11, derde lid, van het wetsvoorstel. Ook voor de regeling van andersoortige subsidies zal ingevolge artikel 4:23 van de Algemene wet bestuursrecht overigens over het algemeen een verankering in een provinciale verordening vereist zijn. Hiervoor biedt artikel 145 van de Provinciewet een voldoende grondslag. 6
Hier is duidelijk de invloed van de onder de Landinrichtingswet ingezette en onder de WILG verder doorgevoerde decentralisatiegedachte te ontwaren. Daarnaast is in de geciteerde passage ook duidelijk de ‘Europese dimensie’ van het huidige subsidiestelsel onderkend: cofinanciering door Europa en de vraag of sprake is van (ongeoorloofde) staatssteun zijn onderwerpen die in de huidige tijd van verdergaande Europese integratie niet meer geschuwd kunnen worden. De Nederlandse kavelruilpracticus ontkomt derhalve niet aan het zo nu en dan opzetten van een ‘Europese bril’, vooral binnen het ‘subsidiëringstraject’.7
Hoe verschillend de wijze van benadering in de jaren dertig van de vorige en de eerste twee decennia van de huidige eeuw ook moge zijn, gemene deler is dat subsidie door de jaren heen door de overheid steeds is ingezet als een middel om haar beleidsdoelstellingen te realiseren.8 In het geval van kavelruil betekent dit onder meer het stimuleren van ruilingen, 9 waardoor de versnippering wordt tegengegaan, de grondmobiliteit wordt verhoogd en/of de noodzakelijke schaalvergroting van agrarische bedrijven kan worden bereikt.
De financiële steunverlening kan op zijn beurt worden onderscheiden in directe (door middel van fondsen op rijksniveau) en indirecte steunverlening door de overheid (door tussenkomst van door de regering opgerichte en door het Rijk gefinancierde instellingen).10 Nederland heeft in de successievelijke ruilverkavelingswetten11 gekozen voor directe steunverlening. In de Landinrichtingswet12 is de koers enigszins gewijzigd en is een indirect systeem ingevoerd: de voor de subsidie vereiste goedkeuring van de kavelruilovereenkomst is door de minister gedelegeerd aan (de directeur van) de DLG. Ten slotte is onder de vigeur van de WILG een soort ‘hybride structuur’ ontstaan, waarbij de provincies ‘de macht hebben’, het Rijk op afstand stuurt en de gelden door de centrale overheid aan de decentrale overheden ter beschikking worden gesteld, tot 1 januari 2014 via het Investeringsbudget en vanaf 1 januari 2014 via het Provinciefonds.13
Subsidiëring van kavelruil in Nederland14 kan alleen (blijven) bestaan indien er voldoende rechtvaardiging voor bestaat. Die rechtvaardiging valt uiteen in twee elementen.
Het eerste element betreft de rechtvaardiging voor de subsidie als zodanig: waarom dienen landinrichting in het algemeen en kavelruil in het bijzonder van overheidswege te worden gesubsidieerd? Het antwoord op deze vraag kan in belangrijke mate worden gevonden in de constatering dat kavelruil het algemeen belang bevordert, 15 Ik breng in dit kader de in onderdeel E.2 van het vorige hoofdstuk aangehaalde woorden van de wetgever uit 1936 in herinnering:
“Ook kan toepassing van ruilverkaveling bij overeenkomst, uiteraard meestal op kleine schaal er toe bijdragen het instituut der ruilverkaveling populair te maken.”16
Financiële stimulering van de kavelruil dient derhalve een ‘hoger doel’: bevordering van de populariteit van landinrichting in het algemeen en het instituut herverkaveling in het bijzonder.
Daarnaast is (de inzet van) kavelruil van groot, zoniet onmisbaar, belang voor de Nederlandse landbouw17 en daarmee voor onze nationale economie en (internationale) concurrentiepositie.18 De noodzaak van een goede verkaveling van (landbouwgronden als basisvoorwaarde voor een goed georganiseerde en kwalitatief hoogwaardige landbouw is, zeker in de huidige economische situatie, (inmiddels) communis opinio geworden.19 De rechtvaardiging van financiële ondersteuning van overheidswege voor kavelruilprojecten behoeft in dit licht bezien geen nader betoog.
Het tweede element betreft de hoogte van de subsidie: welke kosten moeten gesubsidieerd worden? Het moge duidelijk zijn dat op deze tweede vraag geen eenduidig antwoord te formuleren is. De Leeuw merkte in 1957 reeds het volgende op:
“Het juiste object en het deel van de kosten dat eventueel door de Staat kan worden gedekt, zal variëren volgens de gevolgde politiek, de aanvaarde modaliteiten en de financiële toestand der eigenaars”.20
De omvang van de subsidie is een dynamisch onderwerp, dat de continue aandacht van de overheid verdient. Bestudering van de historische ontwikkelingen met betrekking tot de landinrichtingssubsidies in ons land bevestigt dit beeld, 21 Nadeel van het voortdurend zoeken naar een passende omvang en invulling van de (financiële) overheidssteun op het terrein van (onder meer) de kavelruil, is dat de subsidie steeds onderhevig blijft aan de grillen van de (centrale en decentrale) overheden, alsmede aan de algehele nationale en mondiale economische gesteldheid.22 Hoe verklaarbaar en terecht dit wellicht ook is, de (kavelruil)praktijk is gebaat bij enige stabiliteit op subsidiegebied, zodat men, ook in financiële zin, weet waar men aan toe is bij de inzet van kavelruil.23