Verrekening door de fiscus (O&R nr. 62) 2011/1.4:1.4 De bestuursrechtelijke 'inbedding' van verrekening door de fiscus

Verrekening door de fiscus (O&R nr. 62) 2011/1.4

1.4 De bestuursrechtelijke 'inbedding' van verrekening door de fiscus

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De wetgever heeft sinds 2004 gewerkt aan het tot stand brengen van een regeling voor bestuursrechtelijke geldschulden,1 als onderdeel van de vierde tranche Awb. De regeling, die per 1 juli 2009 is ingevoerd, is opgenomen in titel 4.4 van de Awb. Belastingschulden spelen daarbij een prominente rol. Naar verluidt2 bestaat circa 80% van alle bestuursrechtelijke geldschulden uit belastingschulden. De regeling van de vierde tranche Awb bevat in artikel 4:93 Awb een specifieke bepaling over verrekening van bestuursrechtelijke geldschulden.3 Met deze bepaling wordt verrekening door de fiscus in een bestuursrechtelijk kader geplaatst. In de Memorie van Toelichting bij de vierde tranche-wetgeving4 is door de wetgever ingegaan op de noodzaak van een algemene wettelijke regeling voor bestuursrechtelijke geldschulden. Geconstateerd werd dat het bestuursrecht nog geen algemene regeling kende voor de betaling en invordering van geldschulden door en aan de overheid. Dat terwijl het privaatrecht wel een algemene regeling kende, in hoofdzaak te vinden in Boek 6, titel 1, afdelingen 6 en volgende BW en het Tweede Boek Rv. De wetgever gaf aan dat een deel van deze privaatrechtelijke bepalingen ook goed voor bestuursrechtelijke geldvorderingen kunnen worden gebruikt, maar stelde vervolgens:

"Voorts blijkt uit de jurisprudentie van de Hoge Raad dat de regels over onverschuldigde betaling en over verrekening - voorzover uit de wet of de aard van de rechtsverhouding niet het tegendeel voortvloeit - in het bestuursrecht van overeenkomstige toepassing zijn (HR 25 oktober 1991, NJ 1992, 299, resp. HR 28 mei 1993, NJ 1994, 435). Niet in alle gevallen zijn de privaatrechtelijke regels echter bruikbaar; in verschillende wetten zijn - onder andere voor de hierboven genoemde onderwerpen - aparte regels opgenomen. Zo kent de Invorderingswet 1990 bijvoorbeeld een van het BW afwijkende regeling inzake verrekening.

Aan een afwijkende regeling van de verrekening bestaat inderdaad behoefte. Niet goed voorstelbaar is immers dat een burger met een beroep op de regels inzake verrekening uit het BW (artikel 6:127 e.v.) het betalen van een geldboete zou kunnen weigeren, omdat hij nog recht heeft op huursubsidie van de staat. De publiekrechtelijke taken die door de verschillende bestuursorganen binnen een en hetzelfde openbare lichaam worden verricht, zijn zo divers dat verrekening van uit die taak voortvloeiende geldvorderingen in beginsel niet aan de orde is."

De wetgever geeft hier twee argumenten om een afwijking van het civiele recht te onderbouwen.5 Ten eerste zou niet goed voorstelbaar zijn dat een burger een geldboete zou kunnen verrekenen met huursubsidie. Ten tweede zouden de publiekrechtelijke taken van verschillende bestuursorganen zo divers zijn dat verrekening van uit die taak voortvloeiende vorderingen niet aan de orde is. Deze twee argumenten zijn niet steekhoudend. In het civiele recht is deze problematiek al sinds lange tijd onderkend en wordt aangenomen dat publiekrechtelijke en privaatrechtelijke vorderingen van de Staat, of een ander openbaar lichaam, wanneer deze betrekking hebben op verschillende overheidsdiensten, in beginsel tot van elkaars gescheiden vermogen behoren in de zin van artikel 6:127 lid 3 BW.6 Verrekening is dan niet toegestaan.7 De Awb-wetgever heeft dit echter niet nader onderzocht. Evenmin heeft de wetgever, ondanks suggesties daartoe in de literatuur,8 onderzocht of, als inderdaad de civielrechtelijke verrekeningregels op dit punt te kort zouden schieten, niet een oplossing kon worden gezocht analoog aan het Duitse recht. De Duitse wetgever heeft namelijk al sinds lange tijd een bepaling in het civiele recht opgenomen (§ 395 BGB) waarin de identiteit van vermogens bij overheidsdiensten specifiek - en naar het lijkt afdoende - is geregeld, door middel van de zogenaamde 'Kassenleer'.9 Het is verder zeer opvallend dat de Nederlandse wetgever vindt dat de burger niet mag verrekenen ten aanzien van verschillende overheidsorganen, terwijl de overheid dit van haar kant wel mag. Dit verschil in behandeling wordt toegepast bij de regeling van het artikel 24 lid 1 Iw 1990, op grond waarvan de belastingdienst belastingteruggaven aan een belastingplichtige mag verrekenen met belastingen en heffingen van andere overheden. De overheid meet hier dus op een fundamenteel onderdeel met twee maten. Naar mijn mening is dit verschil in behandeling niet gerechtvaardigd en niet billijk.

De door de Awb-wetgever gestelde verrekeningsproblematiek doet zich derhalve niet voor, dan wel had op eenvoudige wijze in het civiele recht kunnen worden opgelost. De conclusie dient zich aan dat de wetgever van de vierde tranche Awb niet met overtuigende argumenten komt waarom verrekening door de fiscus door het publiekrecht moet worden geregeld. De Awb-wetgever toont in dit verband, evenals de 1w-wetgever, niet de noodzaak aan voor een terzijdestelling van de civielrechtelijke verrekeningsregels. Wel wordt met de regeling van de nieuwe titel 4.4 Awb de regeling voor verrekening door de fiscus verder ingebed in het bestuursrecht. Dit wekt de indruk dat de regeling daar definitief thuis zou horen. Dat is mijns inziens een discutabele gedachtegang. De Awb-wetgever geeft in het vervolg van de Memorie van Toelichting bij de vierde tranche, kort na het hiervoor aangehaalde citaat, nog een belangwekkend algemeen exposé over de verhouding van de Awb tot het BW.10 Onder de (veelbelovende) aanhef Geen nodeloze verschillen tussen BW en Awb merkt de wetgever op:11

"Het voorgaande laat onverlet dat in het privaatrecht en in het bestuursrecht veelvuldig rechtsfiguren voorkomen die sterke onderlinge gelijkenis vertonen. Het past dan in het streven naar eenheid en systematiek in het recht - die juist het doel zijn van codificaties - dat geen onnodige verschillen tussen beide rechtsgebieden ontstaan en blijven bestaan. Onnodige verschillen maken het recht ingewikkelder en minder geloofwaardig. Bevorderd moet daarom worden dat voor beide rechtsgebieden zoveel mogelijk gemeenschappelijke regels gelden. Voor de wetstechnische uitwerking van dit uitgangspunt is van belang dat het privaatrecht een veel algemener en vollediger codificatie kent dan het bestuursrecht. Ook kent de codificatie van het privaatrecht een aanzienlijk langere geschiedenis met als gevolg dat het ontwikkelen van algemene regels kan geschieden op een degelijke en weldoordachte basis. Dit betekent dat voor onderwerpen waarvoor een gemeenschappelijke regeling in aanmerking komt, meestal reeds een regeling in het BW is te vinden. Het voorgaande heeft voor de verhouding van de Awb tot het BW tot gevolg dat bij het opstellen van bepalingen voor het bestuursrecht over onderwerpen die tegenhangers in het privaatrecht hebben, moet worden nagegaan in hoeverre de regels van het BW ook voor het bestuursrecht bruikbaar zijn. Daarbij geldt aan de ene kant dat deze regels voor een privaatrechtelijke context zijn bedoeld en derhalve niet vanzelfsprekend ook voor het bestuursrecht de meest geschikte zijn, maar aan de andere kant dat nodeloze afwijkingen van het privaatrecht vermeden moeten worden. Indien de eigen aard van het bestuursrecht geen argument oplevert voor een andere regeling, moet in beginsel bij het BW worden aangesloten."

De wetgever geeft hier een juist toetsingskader, maar past dat ten onrechte niet toe op het daaraan voorafgaande betoog over de afwijkende regels voor verrekening. Indien de Awb-wetgever de uitgangspunten uit het citaat wel consequent had toegepast, zou ten aanzien van verrekening de conclusie moeten zijn dat de verrekeningsregels uit het BW ook voor verrekening door de overheid dienen te gelden.12 Thans is bij deze bestuursrechtelijk ingekaderde verrekening sprake van nodeloze afwijkingen van het privaatrecht, die op diverse punten niet billijk zijn.13

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.