§2.9. Conclusie — eerste voorvraag

Dat gezegd hebbend, moge duidelijk zijn dat ideaaltypische defmities van monisme of dualisme slechts in zeer beperkte mate kunnen dienen als toetsingskader voor het vervolg van dit onderzoek. Omdat de primaire bedoeling van dit hoofdstuk is gelegen in de beantwoording van de in het vorige hoofdstuk gepresenteerde eerste voorvraag, moet worden bezien of uit dit hoofdstuk andere beoordelingsmaatstaven te destilleren zijn.

Hoewel de Grondwet buiten de dualisering van het gemeentebestuur is gebleven, is het hoofdschap van de gemeenteraad tijdens de bestudering van de dualiseringsoperatie zeer nadrukkelijk op de voorgrond getreden. Het is immers dit hoofdschap geweest dat op verschillende gebieden aan een volledige dualisering in de weg staat. Hierdoor is het onontkoombaar dat dit hoofdschap een belangrijk ijkpunt voor het vervolg van dit onderzoek zal zijn. Hoewel dit hoofdschap op gespannen voet staat met de meer Isemppresidentiële' dualiseringsmodellen van de Staatscommissie (de modellen IV tot en met VI), geldt bovendien dat het hoofdschap nog steeds goed verenigbaar is met in ieder geval één van de meer parlementaire modellen. Dit betreft model I, dat — in ieder geval achteraf bezien — grotendeels kan worden beschouwd als blauwdruk voor het huidige gemeentelijke bestel.

Ook in het gedachtegoed van de voorzitter van de Staatscommissie gaan deze specifieke vorm van dualisering en het hoofdschap van de gemeenteraad hand in hand. Volgens hem ligt de hoofddoelstelling van de dualisering van het gemeentebestuur namelijk in een versterking van de positie van de gemeenteraad.1 Ook de regering beroept zich (weliswaar niet overal) op dit uitgangspunt. Zo stelt de regering zich in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur op het standpunt dat de dualisering in institutioneel opzicht "de voorwaarden [schept] die de raad in staat stellen aan zijn hoofdschap materieel invulling te geven"2 en stelt zij later in het wetgevingstraject dat de dualisering "juist primair is ingegeven door het motief de raad zijn centrale positie in het lokale bestuursmodel te laten hernemen en beter in staat te stellen tegenwicht te bieden tegen de bestuurlijke dominantie van het college van burgemeester en wethouders".3

Ten aanzien van de kaderstellende en controlerende functie van de gemeenteraad moet deze versterking van de positie van de raad vooral worden gevonden in de uitbreiding van de bevoegdheden die hij in dit kader reeds had. Anders zou geen sprake zijn van 'versterking' van deze positie. In formele zin is de overdracht van bestuursbevoegdheden minder gemakkelijk te beschouwen als versterking van de gemeenteraad. Met enig gevoel voor paradox zou kunnen worden gesteld dat dit in materiële zin anders ligt. Het overhevelen van bestuursbevoegdheden met behoud van het hoofdschap van de gemeenteraad zou kunnen worden verklaard vanuit een soort gess is more'-gedachte. Door de raad zo weinig mogelijk medeverantwoordelijk te laten zijn voor de uitoefening van de bestuursfunctie, heeft hij zijn handen 'vrij' voor een grondige controle op basis van vooraf gestelde kaders. Gelet op het onderwerp van deze studie is dit overigens niet van al te groot belang. De dualisering van de fmanciële functie is immers vooral een combinatie van financiële kaderstelling vooraf (de controle over de gemeentelijke fmanciën) en de uitoefening van controlerende bevoegdheden achteraf (de controle van de gemeentelijke financiën).

De beoordeling van de in de volgende hoofdstukken te beschrijven controlemechanismen geschiedt dus vooral aan de hand van de vraag in hoeverre de dualiseringswetgeving de positie van de raad ten aanzien van de controle over en de controle van de gemeentelijke financiën heeft versterkt. Omdat dit primair een juridisch onderzoek is, wordt dit afgemeten aan de uitbreiding respectievelijk de inkrimping van raadsbevoegdheden ten aanzien van de te onderzoeken deelterreinen. Deze vraag zal derhalve steeds het sluitstuk vormen van de in de navolgende hoofdstukken te bespreken controlemechanismen.