3.5 Mensenrechten en klimaat: De rol van staten

Klimaatverandering en de daarmee verband houdende overstromingen van leefgebieden – in verband waarmee de verwachting is dat complete (eiland)staten in 2050 onbewoonbaar zullen zijn –, toename van (zeer zware) orkanen, toenemende droogte of verzilting, en de invloed die dit alles onder meer heeft op de voedselvoorziening, hebben op dit moment al ernstige effecten op de levensomstandigheden van vele bevolkingsgroepen. Kwetsbare groepen zoals kinderen, vrouwen en inheemse bevolkingsgroepen worden in het bijzonder geraakt (maar zijn tegelijkertijd ook zeer belangrijk in het creëren van draagvlak voor, en het ondernemen van, klimaatactie).1 Klimaatverandering kan daarmee ook een bedreiging voor het vervullen van mensenrechten vormen, zoals het recht op leven, gezondheid of op een adequate levensstandaard, al in het heden en vooral ook in de toekomst. Op die basis zou beargumenteerd kunnen worden dat het nemen van (effectieve en proportionele) maatregelen tegen de effecten van klimaatverandering die personen binnen de jurisdictie van een Staat ondervinden, en in het bijzonder waar die effecten kwetsbare groepen treffen, een vereiste is onder de algemene implementatiebepalingen van bepaalde mondiale mensenrechtenverdragen indien het nalaten van deze maatregelen een mensenrechtenschending oplevert. Een dergelijke mensenrechtenschending kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij het nalaten van reddings- en herhuisvestingsmaatregelen na overstroming van een deel van het grondgebied van een staat als gevolg van klimaatverandering. Dit verband tussen mensenrechten en klimaat geldt in het bijzonder voor degenen die het meest met de gevolgen van klimaatverandering te maken gaan krijgen, zoals kinderen en toekomstige generaties. Indien de klimaatverandering groter wordt, is immers aannemelijk dat de hiervoor bedoelde effecten zich in de toekomst in sterkere mate zullen gaan voordoen. Dit zal het nemen van maatregelen om die effecten te adresseren nog noodzakelijker maken. Wat kinderen betreft stelt artikel 4 van het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind bijvoorbeeld dat Partijen “alle passende wettelijke, bestuurlijke en andere maatregelen” dienen te nemen “om de in dit Verdrag erkende rechten te verwezenlijken”.2 Aangezien klimaatverandering op termijn het verwezenlijken van kinderrechten gedeeltelijk of geheel onmogelijk zal kunnen maken, bestaat er daarmee ook een verband tussen het klimaat en kinderrechten dat gebruikt zou kunnen worden als additionele juridische onderbouwing voor maatregelen tegen klimaatverandering die reeds op grond van mensenrechten verplicht zijn.3 Ook het al eerder genoemde vooruitzicht van toenemende migratie vanwege klimaatverandering heeft een duidelijke relatie met mensenrechten. Het verbinden van milieu- en mensenrechtenargumenten lijkt daarmee een logische stap.

Toch hebben het mondiale recht ten aanzien van de mensenrechten en dat ten aanzien van het milieu zich lange tijd weinig aan elkaar gelegen laten liggen. Het eerste geeft nog steeds relatief weinig aandacht aan milieuaspecten in het algemeen, en het mensenrecht op een schoon, gezond of adequaat milieu is nauwelijks expliciet gemaakt. Op regionaal niveau is op dit punt meer vooruitgang geboekt,4 met verwijzingen naar verschillende varianten van zo’n mensenrecht in het African Charter on Human and Peoples’ Rights (1981), een additioneel protocol bij de American Convention on Human Rights (1988), het Arab Charter of Human Rights (2004), en de Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention).5 Het mondiale milieurecht houdt zich op zijn beurt maar mondjesmaat bezig met de sociale en mensenrechteneffecten van schade aan, en de achteruitgang van, het milieu. Dit is opvallend, zeker tegen de achtergrond van het feit dat verschillende vroege mijlpalen in de ontwikkeling van het internationale milieurecht al wel een mensenrechtenbenadering van milieuzaken voorstonden. Zo begon de preambule van de Stockholm Verklaring met de opmerking dat: “Both aspects of man’s environment, the natural and the man-made, are essential to his well-being and to the enjoyment of basic human rights-even the right to life itself”.6 Het eerste inhoudelijke Beginsel in de Stockholm Verklaring betrof het feit dat: “Man has the fundamental right to freedom, equality and adequate conditions of life, in an environment of a quality that permits a life of dignity and well-being (…)”.7Hoewel de Rio-Verklaring van 1992 niet dat soort harde mensenrechtentaal gebruikte, plaatste ook haar eerste inhoudelijke Beginsel mensen “at the centre of concerns for sustainable development” en stelde de Verklaring dat mensen “are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature”.8

Het mondiale recht ten aanzien van klimaatverandering vertoont hetzelfde beeld als hierboven geschetst.9 Het richt zich vooral op de milieu(- economische en -technische) aspecten van de problematiek en heeft weinig oog voor de sociale implicaties, inclusief mensenrechtenfacetten. Het VN- Klimaatverdrag uit 1992 verwijst bijvoorbeeld geheel niet naar de eventuele mensenrechtenkant van klimaatverandering. Het zou uiteindelijk nog tot eind 2015 duren voor dat daar verandering in kwam. Paragraaf 11 van de Preambule van het Akkoord van Parijs bevatte voor het eerst een rechtstreekse verwijzing naar mensenrechten in een bindend mondiaal klimaatinstrument. Die paragraaf stelt ondubbelzinnig dat:

Hoewel de opname van deze paragraaf in de Preambule van het Akkoord van Parijs een belangrijke doorbraak is voor de erkenning van de mensenrechtenaspecten van klimaatverandering, zijn de implicaties ervan vanwege de gekozen formulering nog steeds relatief zwak. De verwijzing naar “hun respectieve verplichtingen betreffende mensenrechten” beslaat immers geen nieuwe of in verband met klimaatkwesties nader geconcretiseerde mensenrechtenverplichtingen, maar houdt het bij algemene al bestaande verplichtingen.11

Ondanks het gebrek aan integratie van inhoud en ontwikkeling van het internationale recht ten aanzien van respectievelijk de mensenrechten en het milieu, klimaatverandering niet uitgezonderd, wordt de laatste jaren het verband tussen klimaat en mensenrechten toch steeds vaker gelegd. Dit gebeurt zowel op verschillende locaties in de Verenigde Naties zoals het VN-Milieuprogramma UNEP,12 het VN-Kinderfonds UNICEF,13 de VN- Mensenrechtenraad14 en VN-mensenrechtenverdragsorganen,15 alsook in allerlei nationale klimaatrechtszaken zoals we in de vorige sectie al bespraken. Dit betreft vooral een indirect verband dat inhoudt dat klimaatverandering op zich geen mensenrechtenschending is. Het beschouwen van bijvoorbeeld CO2-emissies als mensenrechtenschending ligt daarvan uitgaande dus ook minder voor de hand. Wel kunnen de gevolgen van klimaatverandering specifieke mensenrechten, zoals het recht op leven, onder druk zetten of in gevaar brengen.

De trend om de klimaatproblematiek steeds meer (ook) vanuit een mensenrechtenbenadering aan te pakken wordt zeker ook door sommigen bekritiseerd. Zo schreef Ron Dudai in een artikel uit 2009 al:

De voordelen of toegevoegde waarde van een mensenrechtenbenadering van klimaatverandering die Dudai graag verduidelijkt zag zijn sinds zijn artikel uit 2009 steeds duidelijker geworden. Dat het nalaten van (effectieve en proportionele) maatregelen om de gevolgen van klimaatverandering te adresseren die personen binnen de jurisdictie van een staat (in het bijzonder kwetsbare groepen) ondervinden een mensenrechtenschending kan opleveren, is de ultieme implicatie van een mensenrechtenbenadering van klimaatverandering. Te denken valt aan het hiervoor genoemde geval waarin het nalaten van reddings- en herhuisvestingsmaatregelen na overstroming van een deel van het grondgebied van een staat door klimaatverandering een mensenrechtenschending kan opleveren. In zo’n geval vormt het recht ten aanzien van de mensenrechten een belangrijke additionele juridische onderbouwing van dergelijke maatregelen. In het kader van het Akkoord van Parijs moeten mensenrechten ook meegenomen worden bij het vaststellen van de nationale klimaatambitie van landen (in de vorm van de nationaal bepaalde bijdragen) en dienen zij volgens de Costa Ricaanse jurist María Pía Carazo zelfs als basis voor een juridische verplichting “to focus on the rather pessimistic figures”.17 Hoewel veelal, en ook in het Akkoord van Parijs, de nadruk wordt gelegd op mitigatie18 gaat het naast mitigatie vanzelfsprekend ook om adaptatiemaatregelen. Het Akkoord van Parijs werkt die gedachte enigszins uit in artikel 7(5) waarin “[d]e Partijen erkennen dat voor adaptatiemaatregelen een door het land gestuurde, genderresponsieve, participatieve en volledig transparante benadering dient te worden gevolgd, waarbij rekening wordt gehouden met kwetsbare groepen, gemeenschappen en ecosystemen”.19 Andere consequenties van een mensenrechtenbenadering doen zich mogelijk voor ten aanzien van de eerder in dit advies al benoemde klimaatgerelateerde migratie. Migratie zou vanuit de mensenrechtenoptiek dan mogelijk gezien moeten gaan worden als een recht in plaats van een privilege voor klimaatvluchtelingen of klimaatslachtoffers. Dit zou aanleiding kunnen zijn voor het zoeken naar creatieve oplossingen en de daarbij behorende juridische kaders zoals het mogelijk maken van tijdelijke (en dan veelal intern nationale) migratie in tijden van klimaatstress zoals periodes van extreme droogte. Andere mogelijkheden zijn het bieden van tijdelijke bescherming (zowel nationaal als internationaal) voor personen die getroffen worden door natuurrampen, en duurzame alternatieven (vooral internationaal) voor mensen uit gebieden of zelfs hele staten die vanwege klimaatverandering onleefbaar zijn geworden of onderwater zijn geraakt.20

Verder zijn staten onder de algemene “duty to protect human rights” verplicht alles dat redelijkerwijze binnen hun macht ligt te doen om mensenrechtenschendingen door private actoren, zoals bedrijven, te voorkomen. Hoewel de opstellers van het Akkoord van Parijs die benadering in verband met klimaatverandering niet gevolgd hebben door in paragraaf 11 van de Preambule niet te verwijzen naar de verplichting “to protect human rights” maar de alternatieve formulering “[to] respect, promote and consider their respective obligations on human rights” te gebruiken, heeft de “duty to protect” volgens het Hof Den Haag al voldoende uitwerking gekregen via andere rechtsbeginselen en bronnen om ook hier relevantie te hebben. Zoals al eerder in dit advies aangehaald, benoemde het Hof Den Haag in de hoger beroepsuitspraak in de Urgenda-zaak dit als volgt:

De benadering van het hof heeft echter tot nu toe weinig weerklank gevonden: een positieve verplichting van staten om de op hun grondgebied gevestigde private actoren te bewegen (laat staan te verplichten) maatregelen te nemen om klimaatverandering tegen te gaan of adaptatie te bewerkstelligen, is vooralsnog slechts sporadisch aangenomen (gezien de in paragraaf 4 besproken zaken). De uitstoot van broeikasgassen is (voornamelijk) afkomstig van private actoren. De hiervoor uiteengezette meer breed geaccepteerde mensenrechtenbenadering (die dus niet zo ver gaat als die van het hof) brengt echter geen mensenrechtenverplichting van staten mee om private partijen te bewegen (of zelfs te verplichten) de uitstoot van broeikasgassen te reduceren.

Op de langere termijn zou het recht ten aanzien van de mensenrechten naar een dergelijke positieve verplichting kunnen evolueren als de effecten van klimaatverandering zich steeds indringender gaan manifesteren. Maar, ook dan blijft het lastig aan te tonen verband tussen de (gezamenlijke) uitstoot van de private partijen binnen een staat en de (directe) impact op de mensenrechten van een individu die onder de jurisdictie van die staat valt een belangrijk obstakel. Bovendien zal het naar verwachting lang duren, als dit al lukt, voordat een dergelijke toekomstige positieve verplichting ook in een zodanig aantal landen zal worden aanvaard dat dit relevante impact heeft op de mondiale uitstoot (door private partijen). Daarom leidt de alleen op reductie van uitstoot door private partijen in Nederland gerichte benadering van het Hof Den Haag in de Urgenda-zaak, ook indien in de toekomst een positieve verplichting zou worden aangenomen, niet tot het gewenste resultaat. (Individuele) staten kunnen veel meer impact hebben door internationale samenwerking tussen bedrijven en andere marktactoren te stimuleren en te faciliteren. Dit vormt alle aanleiding om in de volgende sectie de rol van het bedrijfsleven nader onder de loep te nemen en te onderzoeken hoe een op bedrijven gerichte mensenrechtenbenadering een bijdrage kan leveren.