43.5 De bezwaarprocedure onder druk

Naar Nederlands bestuursprocesrecht moeten belanghebbenden op grond van artikel 7:1 Awb, voordat zij beroep op de bestuursrechter kunnen instellen, eerst de verplichte bezwaarprocedure doorlopen. In Nederland zijn de nut en noodzaak van die procedure tamelijk onomstreden, naar EU-recht ligt dat genuanceerder. Daarbij is in de eerste plaats van belang dat het Hof van Justitie in de recente zaak Puškár het verplicht doorlopen van een dergelijke bestuurlijke voorprocedure beoordeelt als een beperking van het fundamentele recht op een doeltreffende voorziening in rechte van artikel 47 Hv, die moet voldoen aan de beperkingsclausule van artikel 52, eerste lid, Hv.1 In de zaak oordeelt het Hof overigens dat het verplicht uitputten van een bestuurlijke voorprocedure op zich wordt gerechtvaardigd door een rechtmatige doelstelling van algemeen belang, maar ook dat de procedure teneinde een evenredige beperking te zijn aan diverse eisen moet voldoen. Kort gezegd mag het doorlopen van de procedure het beroep op de rechter niet in aanzienlijke mate vertragen, mag de procedure geen of zeer geringe kosten met zich brengen, mag de elektronische weg niet de enige manier tot toegang tot de procedure zijn en moeten, indien nodig, hangende de procedure voorlopige maatregelen kunnen worden gelast. Hoewel ik voor de Nederlandse bezwaarprocedure op deze punten (nog) geen problemen voorzie,2 is het toch opmerkelijk dat het Hof van Justitie de toelaatbaarheid van de verplichte bezwaarprocedure zo indringend toetst aan een fundamenteel recht en op grond daarvan allerlei eisen formuleert. In Nederland heeft een dergelijke toets nooit plaatsgevonden.

Hoewel de verplichte bezwaarprocedure in het licht van artikel 47 Hv door de beugel lijkt te kunnen, kan zij toch onder druk komen als gevolg van de rechtspraak van het Hof van Justitie betreffende de het beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging, een beginsel dat voor EU-instellingen is gecodificeerd in artikel 41, tweede lid, Hv.3 Volgens die rechtspraak moet een adressaat van een nadelig besluit, voordat het bestuur zo’n besluit kan nemen, in primo worden gehoord en moeten in die fase ook diverse verdedigingsrechten, meer in het bijzonder het recht op inzage in de stukken, worden verzekerd.4 Volgens de Awb hoeven belanghebbenden lang niet altijd in primo te worden gehoord, onder meer niet bij financiële besluiten (artikel 4:12 Awb), en worden die andere verdedigingsrechten evenmin gegarandeerd.5 Daarbij speelt mede een rol dat het hoorrecht en die andere rechten in de procedure van bezwaar wel worden nageleefd. De rechtspraak van het Hof leidt ertoe dat bij steeds meer besluiten zowel in primo (op grond van het EU-beginsel) als in bezwaar (op grond van artikel 7:1 Awb) verdedigingsrechten moeten gerealiseerd, hetgeen voor sommige besluiten in de confectiesfeer wellicht wat veel van het goede is.6 Als het Hof deze rechtspraak doorzet,7 ligt daarom op enig moment de vraag voor of Awb-wetgever niet moet ingrijpen en een procedure in primo moet creëren waarbinnen de verdedigingsrechten worden nageleefd en die in de plaats kan komen van de bezwaarprocedure. Zo’n procedure bestaat op zich al, namelijk de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. De uov is echter geschreven voor het nemen van besluiten waarbij vele belanghebbenden zijn betrokken en is zeker niet in alle opzichten geschikt voor het nemen van bezwarende besluiten ten aanzien van een specifieke belanghebbende.