6.3.2 ‘Relatienota-beleid’ en het Programma Beheer

In de jaren zeventig werd duidelijk dat de snelle ontwikkeling van de landbouwsector negatieve gevolgen had voor de natuurwaarden in het landelijk gebied. De landschappelijke verscheidenheid ging achteruit. Daarnaast werd het voor agrariërs steeds moeilijker om zonder bijkomende milieuschade in landschappelijk waardevolle gebieden actief te zijn.1 Voor de toenmalige regering vormde dit de aanleiding om de Relatienota op te stellen. De nota voorzag in een beleid dat gericht was op de instandhouding en het beheer van waardevolle agrarische cultuurlandschappen. In voorkomende gevallen moest de aantasting van natuurwaarden in het landelijk gebied worden tegengegaan door waardevolle agrarische cultuurlandschappen extensief te gebruiken.2 In de Relatienota werd een koppeling aangebracht tussen landbouw en natuur- en landschapsbehoud.

Op basis van de Relatienota werd een beleid ontwikkeld om op vrijwillige basis het extensieve gebruik van waardevolle agrarische cultuurlandschappen te stimuleren. In 1977 werd voor dit doel de Beschikking beheersovereenkomsten opgesteld. Deze regeling maakte het voor boeren mogelijk om in ruil voor een financiële vergoeding ‘natuurvriendelijk’ te produceren. In 1988 werd de Beschikking beheerovereenkomsten vervangen door de Regeling beheersovereenkomsten. Deze regeling kreeg een wettelijk grondslag in artikel 25a, eerste lid Nbw.3 De Minister van LNV kon vergoedingen verlenen ‘voor het richten of mederichten van de bedrijfsvoering van landbouwbedrijven, binnen de daartoe aangewezen gebieden, op het beheer van natuur en landschap’. Naast de Regeling beheersovereenkomsten bestonden ook andere regelingen voor natuur- en landschapsbescherming zoals de Regeling onderhoudskosten landschapsbeheer, en de (bijbehorende) Regeling aanwijzing landschapsbeheer.4

De Regeling beheersovereenkomsten is vernieuwd in 1993. Vanaf dat moment is in beleidsmatig opzicht sprake van een tweedeling in de subsidieregelingen ten behoeve van natuurbeheer. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen reservaats- en beheersgebieden. Een reservaatsgebied is een gebied in het landelijk gebied met bijzondere natuurwaarden. Als gevolg van de hoge ecologische vereisten die aan dergelijke gebieden zijn verbonden, is een gewone rendabele bedrijfsvoering niet mogelijk of wordt niet zinvol geacht. Een dergelijk gebied moet door de overheid worden aangekocht en als natuurgebied worden beheerd. Door het aanwijzen en beheren van een reservaatsgebied wordt een scheiding aangebracht tussen natuur- en landbouwgebieden.5 Beheersgebieden zijn speciaal daartoe aangewezen delen van het landelijk gebied waarin een verweving van landbouw en natuurbeheer wordt nagestreefd. Dat gebeurt door middel van een agrarische bedrijfsvoering die mede is gericht op de aanwezige natuurwaarden. Daartoe moet een beheersovereenkomst worden gesloten. De inhoud van de beheersovereenkomst was afhankelijk van de inhoud van het beheersplan. In het beheersplan waren voor de aangewezen beheersgebieden bepaalde doelstellingen opgenomen. Voor het realiseren hiervan voorzag de subsidieregeling in verschillende beheerspakketten. De inhoud van de beheersovereenkomst was afhankelijk van de doelstelling en het bijbehorende pakket in het betreffende beheersgebied. De betrokken agrariër ontving voor het uitvoeren van de beheersovereenkomst een financiële vergoeding.6 In principe was de Regeling beheersovereenkomsten 1993 vooral gericht op beheersgebieden. Desondanks was het ook mogelijk om voor reservaatsgebieden beheersovereenkomsten af te sluiten. Erg voor de handliggend was dit niet omdat het beleid was gericht op de aankoop en het beheer van reservaatsgebieden door de rijksoverheid.7

In 1994 werd de Nota ‘Dynamiek en Vernieuwing’ uitgebracht.8 Deze Nota van het Ministerie van LNV vormde de aanleiding voor een aanpassing van de subsidieregelingen voor natuurbeheer. In 1997 werd door de Minister van LNV als uitvloeisel van genoemde nota het Programma Beheer opgezet. Het Programma Beheer bevatte ten opzichte van het bestaande stelsel twee nieuwe uitgangspunten. In de eerste plaats werd het voor particulieren mogelijk om subsidie aan te vragen voor de omzetting van landbouwgrond in natuur. Het bestaande stelsel was op dat punt vooral gericht op provinciale en nationale natuurbeschermingsorganisaties. In de tweede plaats werd het stelsel voor de uitbetaling van de vergoedingen voor beheerovereenkomsten gewijzigd. De vergoedingen voor de beheersovereenkomsten worden meer resultaat gericht, en minder (uitsluitend) op het verrichten van bepaalde handelingen.

In 2000 werden de bovenstaande uitgangspunten verwerkt in drie nieuwe regelingen: de Subsidieregeling Natuurbeheer (hierna: SN), de Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer (hierna: SAN) en de Regeling organisatiekosten Samenwerkingsverbanden. De laatste regeling was speciaal bedoeld om de samenwerking bij agrarisch en ander particulier natuurbeheer te stimuleren. De SN en SAN kwamen onder meer ter vervanging van de Regeling beheerovereenkomsten 1993. De tweedeling tussen reservaats- en beheersgebieden bleef ook in dit nieuwe stelsel gehandhaafd. De SN was bedoeld om het beheer en de ontwikkeling van permanente natuur te stimuleren. Hierbij kon onder andere worden gedacht aan de omzetting van landbouwgrond in natuur.9 De SAN had als doelstelling de handhaving en de uitbouw van de verweving van landbouw en natuurbeheer. Qua doelstelling en structuur vormde deze regeling de voortzetting van het ‘Relatienotabeleid’ uit de jaren zeventig. Op basis van de SAN was het mogelijk om de gemaakte kosten en de gederfde inkomsten te claimen. Daaronder moest worden verstaan: een vergoeding voor actieve beheersmaatregelen, het uitstellen of het nalaten van bepaalde werkzaamheden.

Met ingang van 1 januari 2007 ging het Programma Beheer (hierna: PB) onderdeel uitmaken van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (hierna: ILG). De beoordeling en de verstrekking van subsidies werd overgeheveld van de Rijksoverheid naar de provincies. Bij die gelegenheid zijn de SN en SAN ingetrokken en vervangen door de Provinciale Subsidieregeling Natuurbeheer 2000 (hierna: PSN) en de Provinciale Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer 2000 (hierna: PSAN).10 De doelstelling van het PB was tweeledig. Ten eerste was het programma erop gericht om agrariërs en particulieren actief te betrekken bij de instandhouding en de ontwikkeling van natuurwaarden. Ten tweede werd particulier natuurbeheer door de (Rijks)overheid gezien als een belangrijk instrument voor de realisering van de EHS in Nederland. Het PSN was specifiek bedoeld voor het financieel ondersteunen van het beheer van natuurgebieden en/of de omvorming van landbouwgrond naar natuurgebied. Bij het omvormen van landbouwgrond naar natuur kon eventueel daarbij optredende waardedaling met behulp van een PSN-subsidie worden gecompenseerd. Het PSN was bedoeld als een aparte subsidieregeling voor gronden met een blijvende natuurbestemming. De subsidies van het PSAN waren bedoeld voor de instandhouding van natuurwaarden op landbouwgronden, het beheer en onderhoud van landschapsbeheer en de aanleg en het beheer van tijdelijk bos. Het PSAN voorzag voor dat doel in een financiële vergoeding voor agrariërs en particulieren voor het aanbrengen en beheren van landschapsbeheer en (indien noodzakelijk) het aanpassen van de bedrijfsvoering. De PSAN was bedoeld voor gronden met landbouw als hoofdfunctie. Het onderscheid tussen reservaats- en beheersgebieden bleef hiermee in tact.