I.5.2.3 De overige beginselen in Unierechtelijke context

Om de betekenis van het onpartijdigheidsbeginsel te kunnen bepalen, behoeft in elk geval minder ver terug in de tijd gegaan te worden dan voor het verdedigingsbeginsel het geval is. Het onpartijdigheidsbeginsel als eis voor behoorlijke rechtspraak komt veel minder aan de orde in de jurisprudentie van het Hof van Justitie.1 Het lijkt geen rol van betekenis te spelen bij de handelingen of beslissingen van de Commissie en de Raad2, hoewel in artikel 41 van het Handveest is neergelegd dat een ieder recht heeft op een onpartijdige behandeling van zijn zaken door de instellingen en organen van de EU. De beslissingen van deze instelling zijn onderworpen aan de rechterlijke controle van het Hof van Justitie, voor welk orgaan de onpartijdigheidseisen in elk geval ook gelden. Die vereiste onpartijdigheid is ook terug te zien in artikel 47 van het Handvest en uitgewerkt het Statuut van het Hof van Justitie in bijvoorbeeld artikel 2 en 4.3

Recent is het vereiste van rechterlijke onpartijdigheid wel aan bod gekomen in enkele uitspraken van het Hof van Justitie, waarbij het de vermeende partijdigheid van die instantie zelf of het GEA betrof. Zo stond in een uitspraak van 19 februari 2009 de klacht van een voormalig lid van het Europees parlement dat het GEA niet onpartijdig geoordeeld zou hebben in ambtenaarrechtelijk geschil centraal.4 In die zaak doet klager voor het Hof van Justitie rechtstreeks een beroep op de objectieve rechterlijke onpartijdigheid die vereist is ingevolge artikel 6 eerste lid EVRM. Het Hof van Justitie sluit aan bij de criteria die het EHRM heeft ontwikkeld en refereert aan de subjectieve en objectieve toets. Het oordeelt uiteindelijk dat de vereiste onpartijdigheid in acht is genomen.

In een andere uitspraak van 1 juli 2008 in de zaak Chronopost SA en La Poste e.a. draaide het wederom om de vermeende partijdigheid van het GEA.5 Het GEA had uitspaak gedaan op het ingesteld beroep tot nietigverklaring ex artikel 230 EG van een beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Commissie). De hogere voorziening die daartegen was ingesteld bij het Hof van Justitie had succes en het Hof van Justitie vernietigde de uitspraak van het GEA en verwees de zaak terug. Van de nieuwe kamer van het GEA, dat opnieuw over de zaak moest oordelen, maakte dezelfde rechter-rapporteur deel uit. Ook in deze uitspraak richt het Hof van Justitie zich sterk op de interpretatie van het EHRM van de onpartijdigheidseisen, zoals voortvloeiend uit artikel 6 EVRM. Het verwijst zelfs naar artikel 27 derde lid EVRM, waaruit volgt dat in de Grote Kamer van het EHRM ook, onder bepaalde voorwaarden, dezelfde rechters als onderdeel van een andere formatie mogen plaatsnemen als in de Kamer die eerder over de zaak geoordeeld heeft. Naar analogie geldt, aldus het Hof van Justitie, dat ook rechters in een andere formatie in het GEA nogmaals — en zonder dat zulks in strijd is met de vereisten van een eerlijk proces — kunnen kennisnemen van dezelfde zaak.

De onpartijdigheidseisen, zoals voortvloeiend uit artikel 6 EVRM, koppelt het Hof van Justitie nadrukkelijk aan de gerechten van de EU. Voor de overige instellingen gelden zoals aangegeven ook onpartijdigheidseisen, maar deze worden niet zo zeer gerelateerd aan die bepaling. De onpartijdigheidseisen als eisen van behoorlijk bestuur komen verder echter, zoals hiervoor al werd aangegeven, niet regelmatig aan de orde in de jurisprudentie. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt dat de Commissie niet kan worden beschouwd als een gerecht, waardoor de onpartijdigheidseisen als bedoeld in artikel 6 EVRM en onderdeel van het algemene beginsel van Unierecht 'recht op een eerlijk proces', niet van toepassing zijn op die instelling.6 Wel rust er op de Commissie een verplichting om zorgvuldig en op onpartijdige wijze onderzoek te verrichten naar alle relevante gegevens en het dossier.7 Die verplichting lijkt echter niet zozeer te herleiden tot een specifiek algemeen rechtsbeginsel of beginsel van behoorlijk bestuur, zoals het onpartijdigheidsbeginsel. Het vormt een procedurele waarborg die vanuit zorgvuldigheidsoogpunt gesteld wordt. Onpartijdigheid als zelfstandige behoorlijkheidsnorm of onderdeel van zorgvuldige bejegening als bestuurlijke eis, zoals wij dat in het Nederlandse bestuursrecht kennen, komt in de jurisprudentie echter niet naar voren. Onpartijdigheidseisen voor de nationale autoriteiten, komen als zodanig ook niet naar voren in de jurisprudentie van het Hof van Justitie.8

De redelijke termijn-eis is van alle vereisten van behoorlijke rechtspleging op nationaal niveau het sterkst in ontwikkeling. De ontwikkelingen in de jurisprudentie van de nationale bestuursrechter volgen elkaar in hoog tempo op en ook in de doctrine brengt dit beginsel veel pennen in beweging.9 Dezelfde eis op Europees niveau lijkt minder in de aandacht te staan. Het beginsel van de redelijke termijn is een van de beginselen dat echter naast het verdedigingsbeginsel en het motiveringsbeginsel regelmatig aan de orde geweest in de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Bovendien is in artikel 41 eerste lid van het Handvest, als beginsel van behoorlijk bestuur, opgenomen dat een ieder recht heeft op een behandeling van zijn zaak door de gemeenschapsinstellingen binnen een redelijke termijn. Voorts is het recht op een behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht neergelegd in artikel 47 van het Handvest. In dat artikel is volgens het Hof van Justitie het beginsel van effectieve rechtsbescherming bevestigd.10 Desondanks is er weinig aandacht voor deze eis en de jurisprudentie van het Hof van Justitie in dat kader noch voor de gevolgen ervan voor het nationale bestuursprocesrecht in de nationale doctrine.11 De verklaring daarvoor is wellicht gelegen in de dominante invloed die de redelijke termijn-eis uit artikel 6, eerste lid EVRM heeft op het nationale bestuursprocesrecht in dit opzicht. Toch kan afzonderlijke aandacht voor het Unierechtelijke beginsel van de redelijke termijn zinvol zijn, omdat, zoals Widdershoven aangeeft, de reikwijdte van het beginsel ruimer lijkt te zijn dan de reikwijdte van artikel 6, eerste lid EVRM.12 Hij wijst erop dat de lidstaten, wanneer zij het Unierecht ten uitvoer leggen, ook aan die ruimere reikwijdte zijn gebonden.

Het Hof van Justitie beschouwt het beginsel van de redelijke termijn als een algemeen rechtsbeginsel van Unierecht.13 Volgens vaste rechtspraak op het gebied van het mededingingsrecht wordt het nemen van een beslissing door de Commissie in administratieve procedures door dat beginsel bestreken.14 De gelding van het beginsel is echter niet beperkt tot het mededingingsrecht en de reikwijdte van het beginsel van de redelijke termijn lijkt ruim te zijn.15 Het beginsel moet als onderdeel van het recht op behoorlijk bestuur, zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest, in acht worden genomen in elke Unierechtelijke administratieve procedure.16 Tegelijkertijd wordt er soms door het GEA een verband gelegd met de rechten van de verdediging in die zin dat een nietigverklaring van een beslissing wegens de lange duur en overschrijding van een redelijke termijn pas in de rede ligt, indien daarmee ook een schending van de rechten van de verdediging heeft plaatsgevonden.17 De ratio van het beginsel vormt de rechtszekerheid en de behoorlijke rechtsbescherming, aldus het GEA.18 Het beginsel van de redelijke termijn strekt zich op Europees niveau vanzelfsprekend ook uit tot de gerechtelijke procedures. Ter bepaling van de vraag of de redelijke termijn geschonden is, verwijst het Hof van Justitie regelmatig naar de jurisprudentie van het EHRM en de door die instantie gehanteerde factoren dezelfde factoren om te bepalen of gelet op de specifieke omstandigheden van het geval met de duur van de procedure de redelijke termijn is overschreden.19

Wat betreft het rechtsherstel dat dient plaats te vinden voor schendingen van de redelijke termijn door gemeenschapsinstellingen moet erop worden gewezen dat het Hof van Justitie in zaken waarin een mededingingsboete was opgelegd bepaald heeft dat een opgelegde boete met het bedrag aan schadevergoeding voor schending van de redelijke termijn verminderd moet worden. De overschrijding van de redelijke termijn kan slechts leiden tot nietigverklaring van het arrest van het Gerecht, als de uitkomst van het geding erdoor is beïnvloed.20 Dat is later ook bevestigd voor niet-mededingingszaken in Der Griine Punkt.21 In die uitspraak gaf het Hof van Justitie aan dat de overschrijding van de redelijke termijn aanleiding kan geven tot een vordering tot schadevergoeding op grond van artikel 235 juncto 288, tweede alinea, EG (thans artikel 268 junctio artikel 340, tweede alinea VWEU).22 Hetzelfde had het Hof van Justitie al eerder overwogen ten aanzien van overschrijdingen van de redelijke termijn door de Commissie. Alleen indien zonder de schending van de redelijke termijn een andere beslissing mogelijk was geweest leidt dat tot nietigverklaring van de litigieuze beslissing. Daarbij legt het ook een verband met het verdedigingsbeginsel.23 Als dat geschonden is als gevolg van de lange duur van de procedure, is er noodzakelijkerwijs sprake van invloed op de uitkomst van de procedure, aldus het Hof van Justitie.

Uitspraken waarin het Hof van Justitie bepaald heeft dat in nationale procedures die binnen het toepassingsgebied van het Unierecht vallen het Europese beginsel van de redelijke termijn in acht moet worden genomen zijn er bij mijn weten niet. In de procedures ten overstaan van de nationale rechter lijkt de Unierechtelijke redelijke termijn-eis eveneens geen grote rol van betekenis te spelen in geschillen waarin de uitvoering van Unierecht centraal staat. In de nationale procedures wordt, ongeacht de nationale of Unierechtelijke dimensie van het geschil, eerder een beroep gedaan op artikel 6, eerste lid EVRM. In de procedures ten overstaan van de rechterlijke instanties van de EU wordt ook wel een beroep gedaan op artikel 6 EVRM, maar het Hof van Justitie grijpt rechtstreeks terug op het equivalente Unierechtelijke algemene rechtsbeginsel.24 Op nationaal niveau heeft de Centrale Raad zich onlangs uitgelaten over de vraag of de door het stellen van prejudiciële vragen veroorzaakte verlenging van de procedure meegerekend moet worden bij de duur van de gehele procedure.25 In dit geval betroffen de prejudiciële vragen de uitleg van artikel 18 eerste lid EG. Het ging om een geschil inzake een weigering een uitkering te verlenen op grond van de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers (hierna: WUBO). Die uitkering werd geweigerd aan een belanghebbende met de Nederlandse nationaliteit uitsluitend vanwege het feit dat deze bij de indiening van de aanvraag niet woonachtig was op het grondgebied van deze lidstaat, maar op het grondgebied van een andere lidstaat, te weten Spanje. Het Hof van Justitie oordeelde onder meer dat het geschil binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt en beheerst wordt door het recht van de burgers van de Unie om in de lidstaten vrij te reizen en te verblijven, zoals volgt uit artikel 18 eerste lid EG.26 In de daaropvolgende uitspraak van de Centrale Raad komt de vraag in hoeverre het Unierecht eist dat geschillen binnen een redelijke termijn beslecht worden op nationaal niveau komt echter niet aan de orde. De Centrale Raad gaat uit van de toepasselijkheid van artikel 6, eerste lid, EVRM in dit geval en beoordeelt de klacht over de lange duur van de procedure in dat verband. Het wachten op de uitspraak van het Hof van Justitie op de prejudiciële vragen rechtvaardigt een langere behandelingsduur, maar desondanks acht de Centrale Raad de duur van de procedure in hoger beroep te lang. Er wordt een schending van artikel 6, eerste lid EVRM geconstateerd.

Als het gaat om tij digheid van besluitvorming of rechtspraak lijkt artikel 6 EVRM derhalve de voornaamste rechtsbasis te vormen die in de praktijk wordt ingeroepen voor de nationale rechter. De functies van het Unierechtelijke beginsel van de redelijke termijn verschillen niet van die van het nationale beginsel en de in artikel 6 EVRM neergelegde eis. Rechtszekerheid voor de betrokkenen lijkt de belangrijkste ratio van het beginsel.27 Ook wat betreft de relevante factoren om te beoordelen of er sprake is van een schending van de redelijke termijn lijkt er geen verschil te bestaan.

Het vereiste van openbaarheid van de zitting en de uitspraak is terug te vinden in het Statuut van het Hof van Justitie.28Artikel 37 bepaalt dat de arresten in een openbare zitting worden uitgesproken. In artikel 31 is neergelegd dat de zittingen bij het Hof van Justitie openbaar zijn, tenzij het Hof van Justitie ambtshalve of op verzoek van partijen vanwege gewichtige redenen anders beslist. Deze twee eisen, openbaarheid van de zitting en de uitspraak, maken onderdeel uit van de uit artikel 6 EVRM voortvloeiende eisen. Daarmee vormen zij ook algemene Unierechtelijke rechtsbeginselen die geëerbiedigd moeten worden. Er wordt echter in het Unierecht niet of nauwelijks een beroep op deze eisen gedaan. Er zijn, voor zover ik weet, geen uitspraken waarin de twee deelaspecten van het openbaarheidsbeginsel centraal staan. Dat geldt voor uitspraken van het Hof van Justitie waarin het moet oordelen over de openbaarheid van de zitting bij of de uitspraak van het GEA of zittingen bij en beslissingen van de andere gemeenschapsinstellingen, maar ook voor uitspraken in prejudiciële procedures. Daarom is het lastig de doorwerking van de Unierechtelijke openbaarheidseisen in de nationale rechterlijke én bestuurlijke procedures vast te stellen. Vooralsnog lijkt de betekenis van deze eisen derhalve beperkt te zijn. Gelet op de uitwerkingen in het Statuut van het Hof van Justitie wordt er bovendien aangesloten bij de interpretatie van het EHRM in het kader van artikel 6 EVRM en wijken de bepalingen evenmin af van hetgeen in het nationale bestuursrecht geldt.29

De betekenis van de vereisten van de rechterlijke onpartijdigheidseisen en de openbaarheidseisen lijkt in het Unierecht vooralsnog beperkt te zijn. Zij vormen ook algemene Unierechtelijke rechtsbeginselen, maar spelen geen grote rol. De statuten van het Hof van Justitie bevatten uitwerkingen van deze eisen. De vereisten worden echter voor het Hof van Justitie niet regelmatig ingeroepen en zij spelen eveneens een geringe rol in de prejudiciële procedures voor het Hof van Justitie. Ook als norm voor het bestuurlijk handelen van de Europese instellingen of de nationale autoriteiten die binnen de werkingssfeer van het Unierecht besluiten nemen, lijkt er nauwelijks invloed uit te gaan van deze eisen op de procedures voor deze organen. Het Hof van Justitie is in elk geval nauwelijks aangezocht in verband met veronachtzaming van deze eisen door de instellingen of de te stellen eisen in dat kader aan de nationale autoriteiten. Wellicht vormt artikel 6 EVRM het belangrijkste Europese referentiekader op nationaal niveau. De Unierechtelijke eisen lijken ook met die bepaling en de interpretatie ervan door het EHRM overeen te stemmen. Wel lijken het onpartijdigheidsbeginsel en openbaarheidsbeginsel zich op Europees niveau (en waarschijnlijk dan ook wat betreft hun invloed op nationale geschillen die binnen het bereik van het Unierecht vallen) zich te beperken tot procedures bij de rechterlijke instanties.

Het beginsel van de redelijke termijn is daarentegen in vaste rechtspraak door het Hof van Justitie erkend als een beginsel dat door de Commissie in bestuurlijke procedures in acht moet worden genomen. Die betekenis heeft het Hof van Justitie er nog niet expliciet aan gegeven voor de nationale bestuurlijke voorprocedures. De equivalente eis uit artikel 6 EVRM en de interpretatie van het EHRM daarvan lijken echter ook bii deze eis bepalend te zijn. De betekenis het Unierechtelijke beginsel voor nationale procedures met een communataire dimensie lijkt vooralsnog gering te zijn.