AB 2023/174
De Beroepscommissie urgentie van WoonService Regionaal Coöperatief U.A. is geen bestuursorgaan.
- Instantie
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
- Datum
22 maart 2023
- Magistraten
Mrs. C.H.M. van Altena, A. Kuijer, H.J.M. Besselink
- Zaaknummer
202103547/1/A3
- Noot
Hans Peters
- Folio weergave
- JCDI
JCDI:ADS705268:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen / Algemeen
Volkshuisvesting en wonen / Woningbouw
- Brondocumenten
ECLI:NL:RVS:2023:1127, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 22‑03‑2023
- Wetingang
Essentie
WoonService Regionaal Coöperatief U.A. is een samenwerkingsverband van verschillende woningcorporaties. Om met voorrang in aanmerking te komen voor een sociale huurwoning kan urgentie worden verleend. WoonService heeft zelf een urgentieregeling opgesteld, de Urgentieregeling ’s-Hertogenbosch (hierna: de Urgentieregeling). Als iemand een aanvraag indient voor urgentie wordt daarop beslist door de Toetsingscommissie. Tegen die beslissing kan in bezwaar worden gegaan bij de Beroepscommissie. Uit het Sociaal Woonakkoord, noch uit de prestatieafspraken, volgt dat de gemeente een beslissende mate van zeggenschap heeft in de woonruimteverdeling. Deze commissies functioneren los van de gemeente en zijn derhalve geen bestuursorganen in de zin van art. 1:1 lid 1 onder b Awb.
Samenvatting
Niet in geschil is dat de Beroepscommissie geen a-orgaan is. De vraag is of zij een b-orgaan is. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen, is er geen wettelijk voorschrift dat aan de Beroepscommissie openbaar gezag toekent. Ook verstrekt de Beroepscommissie geen uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden. Dat betekent dat de Beroepscommissie in beginsel niet als b-orgaan kan worden aangemerkt. Als de gemeente een beslissende mate van zeggenschap heeft in de woonruimteverdeling, kan dat alsnog aanleiding zijn om de Beroepscommissie als b-orgaan aan te merken. Een zekere mate van monitoring en sturing alleen is daarvoor echter onvoldoende, zo is geoordeeld in de hiervoor genoemde uitspraak van 1 februari 2023. Dat betekent dat uit het Sociaal Woonakkoord, noch uit de prestatieafspraken, volgt dat de gemeente een beslissende mate van zeggenschap heeft in de woonruimteverdeling. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat een afspraak over een wenselijke verhouding tussen toewijzingen met en zonder voorrang hiervoor eveneens onvoldoende zou zijn.
Partij(en)
Uitspraak op het hoger beroep van appellant A en appellant B, beiden te ’s-Hertogenbosch, appellanten, tegen de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 14 april 2021 in zaak nr. 20/309 in het geding tussen:
- 1.
Appellant A,
- 2.
Appellant B,
en
De Beroepscommissie urgentie van WoonService Regionaal Coöperatief U.A. (hierna: de Beroepscommissie).
Uitspraak
Procesverloop
Bij brief van 14 oktober 2019 heeft de Toetsingscommissie urgentie de aanvraag van appellant A en appellant B om urgentie voor een sociale huurwoning in de regio ’s-Hertogenbosch afgewezen.
Bij e-mail van 16 december 2019 heeft de Beroepscommissie het door appellant A en appellant B daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 april 2021 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het door appellant A en appellant B daartegen ingestelde beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.).
Tegen deze uitspraak hebben appellant A en appellant B hoger beroep ingesteld.
De Beroepscommissie heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2023, waar appellant A en appellant B, vertegenwoordigd door mr. A. Ang, advocaat te Haarlem, en de Beroepscommissie, vertegenwoordigd door mr. N. Kooistra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.
In ’s-Hertogenbosch wordt de verdeling van sociale huurwoningen geregeld door de coöperatie WoonService Regionaal Coöperatief U.A. (hierna: WoonService). WoonService is een privaatrechtelijke rechtspersoon die in 2015 is opgericht. Het is een samenwerkingsverband van verschillende woningcorporaties.
2.
Om met voorrang in aanmerking te komen voor een sociale huurwoning kan urgentie worden verleend. Tot 1 november 2017 was de urgentieregeling geregeld in de toenmalige huisvestingsverordening. De uitvoering was door het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch gemandateerd aan de samenwerkende woningcorporaties.
3.
Op 1 november 2017 is de Huisvestingsverordening ’s-Hertogenbosch 2017 (hierna: de Hvv) in werking getreden. In deze Hvv is niets meer bepaald over urgentie. Er is geen mandaatregeling meer. WoonService heeft zelf een urgentieregeling opgesteld, de Urgentieregeling ’s-Hertogenbosch (hierna: de Urgentieregeling). Als iemand een aanvraag indient voor urgentie wordt daarop beslist door de Toetsingscommissie. Tegen die beslissing kan in bezwaar worden gegaan bij de Beroepscommissie.
4.
Dit is ook wat appellant A en appellant B hebben gedaan. Zij kunnen zich echter niet vinden in de beslissing van de Beroepscommissie. Daarom hebben zij daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank.
Regelgeving
5.
Artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
- a.
een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
- b.
een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed."
Artikel 1:3, eerste lid, luidt:
"Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
Artikel 8:1 luidt:
"Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
Uitspraak van de rechtbank
6.
De rechtbank heeft zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep. Ze heeft geoordeeld dat niet is gebleken dat de gemeente op enige wijze betrokken was bij de besluitvorming. Het is een beslissing van de Beroepscommissie. Tegen een beslissing van de Beroepscommissie staat geen beroep open bij de bestuursrechter, omdat de Beroepscommissie geen bestuursorgaan is. WoonService is een privaatrechtelijke rechtspersoon en geen bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb (een a-orgaan). Als de Beroepscommissie een bestuursorgaan zou zijn, zou dat op basis van artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb moeten zijn (een b-orgaan). De Beroepscommissie zou daarvoor met enig openbaar gezag bekleed moeten zijn. Uitgangspunt is dat openbaar gezag slechts bij wettelijk voorschrift kan worden toegekend. Er is geen wettelijk voorschrift dat de Beroepscommissie openbaar gezag toekent. Er kan zich een uitzondering voordoen, namelijk bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken. Maar daarvan is geen sprake, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
7.
Appellant A en appellant B betogen dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard om kennis te nemen van het beroep. De gemeente is wel betrokken geweest bij deze besluitvorming. Zij heeft namelijk inspraak bij de wijze waarop wordt omgegaan met urgentiegevallen. Dit volgt uit het Sociaal Woonakkoord 2016–2020 (hierna: het Sociaal Woonakkoord) en de door de gemeente en woningcorporaties gemaakte meerjarige prestatieafspraken 2021–2025 (hierna: de prestatieafspraken). Zo zijn er afspraken gemaakt over het maximale percentage dat wordt toegewezen middels urgentie. Talloze gemeenten doen deze beoordeling ook nog altijd zelf waaruit blijkt dat het een overheidstaak betreft. In dit geval ligt er een mandaat, maar dat kan te allen tijde worden ingetrokken. WoonService kan niet onafhankelijk van de gemeente handelen. Bij de productie van sociale huurwoningen wijst de gemeente locaties aan en stelt deze beschikbaar aan de woningcorporaties. Dat is een op geld waardeerbare voorziening. Deze voorziening heeft verband met de toewijzing van urgentie. Urgentieaanvragen zijn immers afhankelijk van de initiatieven die door de gemeente en de woningcorporaties gezamenlijk worden genomen om het gebrek aan woningen te bestrijden. Ten slotte is het recht op huisvesting een overheidstaak op grond van artikel 22 van de Grondwet en artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten. Met de wijze waarop het nu is geregeld is de rechtsbescherming voor woningzoekenden niet langer gewaarborgd, aldus appellant A en appellant B.
7.1.
De wijze waarop het verlenen van urgentie is geregeld in ’s-Hertogenbosch is vergelijkbaar met de wijze waarop dat in de regio Midden-Brabant is geregeld. Ook daar wordt de urgentieregeling uitgevoerd door een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon. De Afdeling heeft in de uitspraak van 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:392, geoordeeld dat dat orgaan geen bestuursorgaan is. In wat appellant A en appellant B hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen reden om in dit geval anders te oordelen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de beslissing van 16 december 2019 geen besluit is. Dit wordt hierna toegelicht.
7.2.
Ten eerste stelt de Afdeling vast dat de Hvv niets regelt op het gebied van urgentieverlening, dat er geen mandaatbesluit is en dat de gemeente niet betrokken is geweest bij de besluitvorming. Wat appellant A en appellant B in dat kader hebben aangevoerd, vat de Afdeling op als een betoog dat de Beroepscommissie met openbaar gezag is bekleed en daarom een bestuursorgaan zou zijn.
Niet in geschil is dat de Beroepscommissie geen a-orgaan is. De vraag is of zij een b-orgaan is. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen, is er geen wettelijk voorschrift dat aan de Beroepscommissie openbaar gezag toekent. Ook verstrekt de Beroepscommissie geen uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden. Het verlenen van urgentie betekent dat iemand met voorrang in aanmerking kan komen voor een sociale huurwoning en dat is niet op geld waardeerbaar. Dat de gemeente gronden aanwijst waarop sociale huurwoningen gebouwd kunnen worden, staat los van de verlening van een urgentie en maakt niet dat de Beroepscommissie op geld waardeerbare voorzieningen aan derden toekent. Dat betekent dat de Beroepscommissie in beginsel niet als b-orgaan kan worden aangemerkt.
Als de gemeente een beslissende mate van zeggenschap heeft in de woonruimteverdeling, kan dat alsnog aanleiding zijn om de Beroepscommissie als b-orgaan aan te merken. Een zekere mate van monitoring en sturing alleen is daarvoor echter onvoldoende, zo is geoordeeld in de hiervoor genoemde uitspraak van 1 februari 2023. Appellant A en appellant B stellen dat uit het Sociaal Woonakkoord en de Prestatieafspraken volgt dat de gemeente wel een beslissende mate van zeggenschap heeft.
In het Sociaal Woonakkoord staat:
"Goed wonen voor de doelgroepen van beleid is een verantwoordelijkheid van zowel de corporaties als de gemeente. Welke interventies de Bossche huurwoningmarkt nodig heeft bepalen we aan de hand van cijfers. De drie partijen — gemeente, woningcorporaties en huurdersvertegenwoordiging — monitoren effecten en voeren het gesprek daarover in het DPO. De drie partijen zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het opstellen en de uitvoering van dit Sociaal Woonakkoord."
Een deel van de verantwoordelijkheid van de gemeente is het toewijzen van gronden waarop sociale huurwoningen worden gebouwd. Dit houdt echter geen verband met de urgentieregeling, zoals hiervoor ook is overwogen. In punt 5 van deel 1 van het Sociaal Woonakkoord staan een aantal thema’s genoemd waarover afspraken worden gemaakt. De wijze waarop het verlenen van urgentie moet worden geregeld, is echter niet genoemd als thema.
De prestatieafspraken waar appellant A en appellant B naar verwijzen hebben betrekking op de jaren 2021–2025. Deze zijn daarom niet relevant. Maar ook als wordt gekeken naar de Prestatieafspraken uit 2019 kan daaruit niet worden afgeleid dat de gemeente een beslissende mate van zeggenschap heeft in de woonruimteverdeling. Zo staat er bijvoorbeeld dat de gemeente een taak heeft op het gebied van huisvesting van bijzondere doelgroepen, en ook wordt in dit document gewezen op de taak van het aanwijzen van bouwlocaties, maar dat de gemeente ook een taak zou hebben op het gebied van de wijze waarop urgentie moet worden geregeld, is hierin niet bepaald.
Dat betekent dat uit het Sociaal Woonakkoord, noch uit de prestatieafspraken, volgt dat de gemeente een beslissende mate van zeggenschap heeft in de woonruimteverdeling. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat een afspraak over een wenselijke verhouding tussen toewijzingen met en zonder voorrang hiervoor eveneens onvoldoende zou zijn.
Appellant A en appellant B hebben zich ten slotte beroepen op artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:286, leent dat artikel zich niet voor rechtstreekse toetsing door de rechter, omdat deze bepaling naar haar inhoud niet een ieder verbindt. Ook hebben zij zich beroepen op artikel 22 van de Grondwet. In dat artikel is bepaald dat bevordering van voldoende woongelegenheid voorwerp van zorg van de overheid is. De overheid is op grond van deze bepaling echter niet verplicht om voor alle burgers een woning te garanderen. Er is alleen daarom al geen strijd met deze bepaling. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:412.
Slotsom
8.
Het hoger beroep is ongegrond.
9.
De Beroepscommissie hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Noot
Auteur: Hans Peters
1.
De plaatsing en waardering voor deze uitspraak is al ruimschoots aan de orde gekomen in mijn annotatie bij ABRvS 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:392, AB 2023/173. In deze korte annotatie — het gemiddelde maakt veel goed — nog een punt wat in die eerdere aantekening is blijven liggen: het onderscheid tussen stichting en commissie. Aannemende dat hier sprake is van een bestuursorgaan, wie moet dan worden aangemerkt als bestuursorgaan? In de voorliggende uitspraken wordt zonder meer gekozen voor de geschillencommissie. Het is een aspect dat in de praktijk nagenoeg geen aandacht krijgt omdat het weinig teweegbrengt — uiteindelijk maakt de commissie onderdeel uit van de stichting — maar in theoretisch perspectief (het Awb-systeem) verdient dit wel degelijk aandacht.
2.
Gaat het om de geschillencommissie of de stichting, waarvan de commissie onderdeel uitmaakt? Die vraag speelt ongeacht of het hier een publiekrechtelijk of privaatrechtelijk perspectief betreft. In privaatrechtelijk opzicht — hetgeen gegeven de bestuursrechtelijke procedure hier niet aan de orde is — zal men uitkomen bij de rechtspersoon als privaatrechtelijk subject. In het bestuurs(proces)recht liggen de kaarten minder overzichtelijk. Met een privaatrechtelijke rechtspersoon draait het in bestuursrechtelijk perspectief om een (potentieel) ‘b-orgaan’ in de zin van artikel 1:1 Awb. Dus is het in eerste instantie een kwestie van bezien aan wie — de rechtspersoon of een orgaan van die rechtspersoon — de wetgever de publiekrechtelijke bevoegdheid heeft toegekend. Dat maakt verschil: bij toekenning aan de rechtspersoon zal het organisatiepatroon van die rechtspersoon (zoals neergelegd in Boek 2 BW) ook de uitoefening van het openbaar gezag beheersen. Bij toekenning aan een orgaan van die rechtspersoon kan worden betoogd dat die uitoefening zich aan dat organisatiepatroon onttrekt (hetgeen binnen het functioneren van de organisatie — denk aan toezichts- en verantwoordingsrelaties — complex kan liggen). Zie daarover (al lang geleden) J.A.F. Peters, ‘Rechtspersonen als bestuursvormen voor openbaar onderwijs’, School en Wet 2000/1 en J.A.F. Peters, ‘De publieke taakjurisprudentie is dood, leve de publieke taakjurisprudentie!’, JBplus 2004, p. 79.
3.
Ik waag ronduit te betwijfelen of hiermee in de praktijk van het wetgeven welbewust wordt omgesprongen en in de jurisprudentie — daaronder ook casus die een expliciete wettelijke grondslag ontberen (zoals de publieke-taakjurisprudentie) — ligt dat niet veel anders. Op allerlei plaatsen — zoals in de parlementaire geschiedenis van de Awb en artikel 4 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen — wordt gesproken van ‘een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon’ en dat zou het orgaan (hier de commissie) naar voren schuiven. Maar uitleg en toelichting daarop ontbreken. Dat de Afdeling dit overneemt in de herijking van de publieke-taakjurisprudentie hoeft nog geen inhoudelijke keuze te impliceren, nu ook daar iedere toelichting daarop alsook consistentie daarin ontbreken. In gelijke zin: N. Jak, ‘De publieke-taakjurisprudentie verduidelijkt’, JBplus 2015, p. 94.
Maar dan toch de vraag: vormt die formulering een argument? Het antwoord luidt ontkennend. De formulering ‘een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon’ suggereert weliswaar een parallel met de formulering van het a-orgaan in artikel 1:1, eerste lid en onder a, Awb, maar dat is een valse vergelijking. Niet alleen omdat de wettelijke definitie van het b-orgaan die formulering eenvoudigweg niet bevat — en daar ook niet op hint — maar vooral omdat de constellatie van het a-orgaan in artikel 1:1 Awb — het orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon — een geheel andere achtergrond en dynamiek bezit, dan het b-orgaan. Het gebruik van de figuur van de publiekrechtelijke rechtspersoon heeft bij het a-orgaan van doen met de opzet van een formeel overheidsbegrip, zie Hans Peters & Manon Hermans, ‘Bestuursorgaan in de rechtsstaat: draaipunt of obstakel?’, in: R.J.N. Schlössels e.a. (red.), Naar een weerbare rechtsstaat, Deventer: Wolters Kluwer 2022, p. 306 e.v.). Een parallel met die formulering in het geval van een b-orgaan als ‘een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon’ gaat daarom principieel mank.