3.6.3.5 Jurisprudentie

De periode vanaf 1986 stelt mij beter in staat de jurisprudentie ten aanzien van art. 49 WRO te analyseren. De zojuist beschreven, op de achtergrond spelende, veranderingen, tezamen met de wetswijziging van 1985 hebben daaraan bijgedragen. Wat is nu het beeld dat ontstaat bij bestudering van de jurisprudentie? Meer specifiek, welke eisen stelde de rechtspraak aan de inzet van deskundigen in de vorm van schadebeoordelingscommissies?1

Allereerst iets over de gemeentelijke procedureverordeningen. Zowel de Afdeling bestuursrechtspraak als diens ‘TwK’-voorganger – de Afdeling Geschillen – overwoog dat indien de desbetreffende gemeentelijke procedureverordening deskundigenadvisering voorschreef, die advisering slechts achterwege mocht blijven in wel zeer duidelijk liggende gevallen. 2De Afdeling had deze lijn doorgetrokken vanuit de Kroonjurisprudentie. 3De Afdeling bestuursrechtspraak verduidelijkte de frase ‘zeer duidelijk liggende gevallen’, later door te overwegen dat advisering enkel achterwege mag blijven ‘indien het verzoek om planschadevergoeding kennelijk ongegrond of kennelijk niet-ontvankelijk is, dan wel indien op eenvoudige wijze, zonder diepgaand onderzoek, kan worden vastgesteld dat het verzoek dient te worden afgewezen’. 4Gedacht kan dan worden aan situaties waarbij op basis van een summier onderzoek duidelijk werd dat het verzoek gebaseerd was op niet-bestaande planologische maatregelen of op niet-gemeentelijke plannen. 5Denk ook aan de situatie waarbij op basis van een summiere planvergelijking reeds duidelijk werd dat er geen rechtens vergoedbare schade was geleden.6

Indien er geen gemeentelijke procedureverordening in zwang was, hanteerde de Afdeling Geschillen en de Afdeling bestuursrechtspraak overigens dezelfde maatstaf.7 De voorbereiding van besluiten werd in die gevallen volledig beheerst door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel ex art. 3:2 Awb.8 Dat beginsel verplicht een bestuursorgaan om bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen, en heeft de Afdeling Geschillen en de Afdeling bestuursrechtspraak meermaals doen overwegen dat:

Ten aanzien van de aan de persoon van de deskundige te stellen eisen oordeelde zowel de Kroon 10 als de Afdeling Geschillen en (later) de Afdeling bestuursrechtspraak11 dat steeds sprake moet zijn van een ‘onafhankelijke’ en ‘neutrale’ (onpartijdige) deskundige. Bij gebreke daarvan werden ook wel degelijk, zij het spaarzaam, besluiten van de gemeenteraad vernietigd. Zo oordeelde de Kroon bijvoorbeeld dat een directeur gemeentewerken niet als onafhankelijke en onpartijdige adviseur voor diezelfde gemeente kon optreden. 12De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat een raadscommissie,13 een commissie van fractievoorzitters14 en een stedenbouwkundig adviesbureau15 eveneens niet door de onafhankelijkheids- en onpartijdigheidsbeugel konden. De onafhankelijkheid van de SAOZ, die in zovele gemeentelijke procedureverordeningen als vaste adviseur werd aangemerkt, was ook wel eens inzet van het geding. Klachten over de onafhankelijkheid van de SAOZ werden, voor zover mij bekend, nooit gehonoreerd.16 De rechtvaardiging van de SAOZ als onafhankelijke adviseur is door de jaren heen nogal eens veranderd. Zo vond de Afdeling Geschillen aanvankelijk geen aanknopingspunten in art. 49 WRO dat het überhaupt een ‘onafhankelijke deskundige’ diende te betreffen.17 Later achtte de Afdeling bestuursrechtspraak het voldoende dat de SAOZ in de gemeentelijke procedureverordening aangewezen was als vaste adviseur.18 Nog recenter nam de Afdeling bestuursrechtspraak ‘gewoon aan’ dat de SAOZ een onafhankelijke planschadeadviseur is.19 Op de (on)zuiverheid en (on)wenselijkheid van die overweging reflecteer ik later nog uitgebreid.20

Met betrekking tot de procedurele eis van hoor en wederhoor waren ook de gemeentelijke procedureverordeningen leidend. De Kroon waakte er al over dat de verzoeker niet in zijn processueel belang werd geschaad. Zo vernietigde de Kroon besluiten van de gemeenteraad omdat de schadebeoordelingscommissie, in strijd met de gemeentelijke procedureverordening, geen afschrift van haar taxatierapport aan de verzoeker had doen toekomen. 21De Afdeling Geschillen en de Afdeling bestuursrechtspraak oordeelden in het verlengde daarvan dat:

Indien er geen gemeentelijke procedureverordening was, bracht het zorgvuldigheidsbeginsel de eis van hoor en wederDe weg naar het systeem van Wro en Brohoor met zich. 23In mijn steekproef van vijftien gemeenten had enkel de verordening van de gemeente Stadskanaal geen bepaling die de deskundigen verplichtte tot het horen van de aanvrager. Ook een bezichtiging ter plaatse, vergelijkbaar met de descente in het onteigeningsrecht, was veel voorkomend (in negen van de vijftien gemeenten). 24De procedureverordeningen vereisten over het algemeen niet dat het definitieve rapport voorafgegaan moest worden door een concept-rapport. Volgens Van Hoogmoed en Van Zundert was het werken met concept-rapporten in de praktijk niet ongebruikelijk. 25