10.10.2.4 De hoofdzaak

Na het oordeel van het Bundesverfassungsgericht over de voorlopige voorziening in de ESM-zaak breidden verschillende eisers hun klachten uit, deels vanwege voortschrijdende ontwikkelingen. De hoofdzaak kreeg daarmee een bredere inzet dan het oordeel over de voorlopige voorziening. De klagers richtten zich nu ook tegen onder meer het six-pack, het Euro Plus-pact en het OMT-programma van de ECB. Het Hof verklaarde een deel van deze klachten niet-ontvankelijk en splitste de zaken voor zover het ging om de bezwaren tegen het OMT-programma, waarover meer in de volgende paragraaf.1 Hiermee bracht het Bundesverfassungsgericht de hoofdzaak terug naar de reikwijdte van de voorlopige voorziening. Het Hof gaf daarom in de hoofdzaak op 18 maart 2014 een definitief oordeel over de grondwettigheid van de wijziging van artikel 136 VWEU, het ESM-verdrag en het Stabiliteitsverdrag.2

De klagers voerden opnieuw vele bezwaren aan tegen de wijziging van het Unierecht en beide verdragen, variërend van de stelling dat nationale wetgeving hierover niet op de juiste wijze tot stand is gekomen tot het standpunt dat de Bondsdag bij het verzoek om instemming met steunmaatregelen feitelijk voor een fait accompli wordt gesteld doordat er op de achtergrond al onderhandelingen over een memorandum van overeenstemming spelen.3

Ook maakten de klagers bezwaar tegen de instemmingsrechten die de budgetcommissie, en niet de Bondsdag zelf, op grond van het ESMFinG in sommige gevallen kreeg. Bovendien richtten sommige klagers zich opnieuw op de verklaringen die de ESM-leden gezamenlijk en Duitsland afzonderlijk hebben afgegeven.4 De status van deze verklaringen zou onduidelijk zijn, waardoor een wijziging van het ESM-verdrag nodig was. In de kern komen de verschillende bezwaren in feite neer op het standpunt dat de positie van de Bondsdag bij het ESM en het Stabiliteitsverdrag onvoldoende gegarandeerd is, hetgeen een schending van artikel 38 GG zou opleveren.

Opnieuw zette het Bundesverfassungsgericht eerst het toetsingskader uiteen, om vervolgens een oordeel te geven over de wijziging van artikel 136 VWEU, het ESM-verdrag en het Stabiliteitsverdrag. Het Hof ging daarbij specifieker in op de spanning tussen het parlementaire budgetrecht en Europese afspraken over het te voeren begrotingsbeleid. Het Hof overwoog dat Duitsland zich binnen de EU kon verbinden aan een specifiek economisch beleid. Zelfs als zulke verplichtingen een substantieel karakter krijgen, betekent dat nog niet per se een beperking van het parlementaire budgetrecht op een wijze die op grond van artikel 38 GG betwist kan worden, aldus het Hof.5 Het is echter in eerste instantie aan de wetgever om, binnen de eerder door het Hof vastgestelde grenzen, te besluiten in hoeverre dergelijke verplichtingen verstandig zijn.6

Niet verrassend is dat het Bundesverfassungsgericht ook in de hoofdzaak oordeelde dat de wijziging van artikel 136 VWEU, het ESM-verdrag en het Stabiliteitsverdrag niet in strijd zijn met het Grundgesetz.7 Bij het oordeel over artikel 136 VWEU kwam het Hof terug op zijn overwegingen hierover in de uitspraak over de voorlopige voorziening.8 Daarin had het immers de wijziging van artikel 136 VWEU een fundamentele hervorming van de EMU genoemd, terwijl het Hof van Justitie enkele maanden later in het Pringle-arrest de wijziging slechts als een codificatie van de status quo zag.9 Het Bundesverfassungsgericht bleef bij zijn oordeel, maar probeerde de discrepantie tussen beide standpunten te lijmen. Het deed dit door te overwegen dat, hoewel er in de ogen van het Hof dus sprake was van een fundamentele herziening van de EMU, dit niet betekende dat de op stabiliteit gerichte doelstellingen van de EMU verlaten zijn.10 Om het belang van die doelstellingen te onderstrepen, wees het op de onafhankelijkheid van de ECB, het streven van de ECB naar prijsstabiliteit en het verbod op monetaire financiering. Opvallend is dat het Hof in dit kader niet de no bail out-clausule van artikel 125 VWEU noemde, een bepaling die traditiegetrouw in hetzelfde rijtje wordt geplaatst en eveneens wordt geacht de stabiliteit van de EMU na te streven. In Pringle oordeelde het Hof van Justitie juist dat het ESM niet in strijd was met deze bepaling.11 Het weglaten van deze bepaling in de opsomming van het Bundesverfassungsgericht roept de vraag op of het Hof op deze manier wellicht subtiel zijn onvrede over Pringle en de uitleg van artikel 125 VWEU door het Hof van Justitie heeft willen laten blijken. In ieder geval beperkt het gewijzigde artikel 136 VWEU volgens het Bundesverfassungsgericht niet de budgetautonomie van de Bondsdag.12

Ook het ESM-verdrag was volgens het Bundesverfassungsgericht definitief niet in strijd met het Grundgesetz. Desalniettemin bevatten de overwegingen hierover een aantal interessante punten. Zo oordeelde het Bundesverfassungsgericht dat de verklaringen van de ESM-lidstaten en Duitsland in het bijzonder de eventuele twijfel over de maximale hoogte van de betalingsverplichtingen hadden weggenomen.13 De stelling van de klagers, dat de juridische status van de verklaringen onduidelijk was, vond het Hof niet relevant, doordat alle ESM-lidstaten de verklaring hadden ondertekend.14

Daarnaast achtte het Hof van belang dat Duitsland een veto had bij steunbesluiten, ook bij de spoedstemprocedure.15 Volgens het Hof was deze positie constitutioneel vereist.16 Een positie zoals Nederland die heeft in het ESM, waarbij in de spoedstemprocedure een besluit tegen de wens van Nederland in genomen kan worden, zou dus niet de goedkeuring van het Bundesverfassungsgericht krijgen.

Verder oordeelde het Hof definitief dat de ESM-bepaling over het opschorten van stemrechten wegens wanbetaling verenigbaar is met het parlementaire budgetrecht.17 In dit kader is, zoals het Hof al overwoog in de beslissing naar aanleiding van het verzoek om een voorlopige voorziening, wel vereist dat Duitsland betalingen altijd tijdig verricht, zodat er nooit sprake kan zijn van het opschorten van het Duitse stemrecht. In de hoofdzaak stond het Bundesverfassungsgericht uitgebreid stil bij de vraag of er voldoende financiële speelruimte zou zijn om altijd en in overeenstemming met het budgetrecht aan deze verplichtingen te kunnen voldoen.18 Volgens de begrotingswetgever was dat het geval en dit standpunt achtte het Hof niet onredelijk.

Ook oordeelde het Bundesverfassungsgericht dat het instemmingsrecht dat de budgetcommissie, in plaats van de Bondsdag, op grond van het ESMFinG in sommige gevallen had, geen schending van het democratiebeginsel opleverde. De positie van de budgetcommissie, zoals geregeld in het ESMFinG, liet immers onverlet dat er voor de Bondsdag voldoende manieren waren om deel te nemen aan de besluitvorming over het ESM.19

Tot slot overwoog het Bundesverfassungsgericht dat het ESM-verdrag niet verhinderde dat Duitse ambten gebonden zijn aan instructies van de Bondsdag.20 Volgens het Hof veronderstelt het ESM-verdrag dit juist, in de zin dat leden van de regering verantwoording schuldig zijn aan hun nationale parlement, en in ieder geval vereist het constitutionele recht dit, aldus het Hof.

Wat opvalt aan het bovenstaande is dat het Bundesverfassungsgericht zeer uitgebreid naging of de wijziging van artikel 136 VWEU, het ESM-verdrag en het Stabiliteitsverdrag in overeenstemming zijn met het democratiebeginsel. Het Hof onderzocht in het kader van het ESM-verdrag niet alleen de standaardprocedure voor steunverlening, maar analyseerde ook verschillende uitzonderingssituaties, zoals de spoedstemprocedure en de mogelijkheid van opschorting van stemrechten bij wanbetaling. Het Hof was niet tevreden met de veronderstelling dat Duitsland waarschijnlijk nooit onder zulke uitzonderingen zou vallen, maar eiste de garantie dat de Bondsdag in elk geval moet instemmen met een besluit tot financiële steun onder het ESM, ongeacht welke bijzondere situatie zich ook voordoet. De toetsing door het Hof is daarmee voor het grootste deel bijzonder nauwgezet. Alleen bij de bespreking van de mogelijkheid van het opschorten van de stemrechten valt op dat het Hof er vooral op vertrouwt dat de Bondsregering en de Bondsdag ervoor zorgen dat verplichtingen worden nagekomen, zodat van een opschorting van de Duitse stemrechten geen sprake kan zijn.