3.6 Conclusie

Terugkijkend op het gehele wetgevingstraject kan dit niet succesvol genoemd worden. De uitgangspunten van het kabinet zijn duidelijk: de structuur van het gemeentebestuur (en daarna ook het provinciebestuur) zal in zijn geheel dualistisch vormgegeven moeten worden. Als eerste stap wordt gekozen voor de aanpassing van de Gemeentewet, hetgeen al direct op grote kritiek stuit van onder andere de Raad van State. Deze acht het beter eerst de Grondwet te wijzigen – met name artikel 125 van de Grondwet, waarin het hoofdschap van de gemeenteraad is geregeld – en daarna pas de praktische uitwerking in Gemeentewet en de overheveling van medebewindstaken van de gemeenteraad naar het college van burgemeester en wethouders.

Ofschoon aan de (zware) kritiek van de Raad van State in beide Kamers der Staten-Generaal veel aandacht is besteed, wordt uiteindelijk de ingezette weg toch gevolgd. Dat is des te opmerkelijker, nu achteraf blijkt dat de aangekondigde wijziging van de Grondwet (waarvan de minister tijdens de parlementaire behandeling nog zegt dat deze er ‘gegarandeerd’1 zal komen) nooit werkelijkheid is geworden. Hetzelfde geldt grotendeels voor de overheveling van de medebewindstaken van de gemeenteraad naar het college, waarover de commissie Leemhuis in 2004 al zegt ‘In de loop van het wetgevingstraject is de aanvankelijk door de staatscommissie en het kabinet beoogde omvang van de over te dragen medebewindsbevoegdheden steeds meer ingeperkt.’2

Het wetgevingstraject van de Wet dualisering gemeentebestuur was uiterst kort en zelfs gehaast. De korte termijnen voor het opstellen van de bijdragen tijdens de schriftelijke behandeling en de – ook vanwege de wereldschokkende gebeurtenissen rondom 9/11 in New York – ongewone afronding van het debat in de Tweede Kamer hebben niet bijgedragen aan de zorgvuldigheid bij het implementeren van de ingediende en aangenomen amendementen in de uiteindelijke wettekst, die naar de Eerste Kamer wordt doorgezonden, ofschoon daar – zoals gezegd3 – dus wel een kleine verbeterslag4 overheen is gegaan.

Maar ook de senaat heeft niet aangedrongen op de door de minister aan het einde van de behandeling in de Tweede Kamer nog voorgestelde ‘tweede lezing’5. Hierdoor zijn enkele amendementen niet tot in detail doorvertaald naar alle andere artikelen in de Wet, waar ze betrekking op (zouden kunnen) hebben.

Kort na aanname van de Wet dualisering gemeentebestuur wordt weliswaar nog de ‘Aanpassingswet dualisering gemeentebestuur’6 ingediend, waarin de minister in de Memorie van toelichting zegt:

Opnieuw worden enkele noodzakelijke aanpassingen hierbij over het hoofd gezien.

Een voorbeeld hiervan is het amendement De Cloe c.s.8 dat handelt over de verplichte invoering van een raadsgriffier en impliciet de gemeentesecretaris – en daarmee de gehele ambtelijke organisatie – onder het gezag van het college van burgemeester en wethouders plaatst. Nadat dit amendement was aangenomen, had feitelijk een ander amendement De Cloe c.s. over ambtelijke bijstand en fractieondersteuning9 aangepast moeten worden in die zin, dat de gemeenteraad – zeker omdat in hetzelfde wetsvoorstel het oude artikel 148 van de Gemeentewet, dat regelde dat de gemeenteraad beleidsregels kon stellen met betrekking tot de door het college van burgemeester en wethouders uitgevoerde taken, geschrapt werd – geen regels (meer) kon stellen aan de inzet van ‘reguliere’ gemeenteambtenaren in het kader van de ambtelijke bijstand. Het gaat hier dus om drie wetswijzigingen, waarvan er twee voortkomen uit amendering door de Tweede Kamer, die in hun onderlinge samenhang tot een juridisch gedrocht leiden. In de rest van het wetgevingstraject is deze omissie niet opgemerkt.

Het onderwerp ‘ambtelijke bijstand en fractieondersteuning’ komt nauwelijks aan de orde tijdens het wetgevingstraject. Zowel de verbreding van het recht op ambtelijke bijstand (in de Gemeentewet geïntroduceerd bij de wetswijziging in 1992) als het nieuwe recht op fractieondersteuning komt voort uit een expliciete wens van de Tweede Kamer, waarbij de minister er nauwelijks of geen aandacht aan besteedt. Hij laat het oordeel hierover ‘over aan de Kamer’ en spreekt zich niet uit over de wenselijkheid noch over de structuur. In de Eerste Kamer verwijst de minister10 naar de bijna afgeronde ‘Modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning’, die de VNG in samenspraak met zijn ministerie heeft opgesteld. Daarover hierna meer.

Overigens is het wetgevingstraject rondom de dualisering van het gemeentebestuur hiermee niet afgerond. Direct na de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur wordt de ‘Aanpassingswet dualisering gemeentebestuur’,11 die enkele urgente aanpassingen en verwijzingen van en naar de nieuwe Gemeentewet regelt, ingediend. De wet over de dualisering van het provinciebestuur12 volgt in juni 2002, evenals de wetgeving over de dualisering van de medebewindsbevoegdheden13 in juli 2003. Na het uitgebreide evaluatietraject van de Wet dualisering gemeentebestuur volgt dan ook nog de ‘Veegwet dualisering gemeentebestuur ’14 in december 2006, die in § 5.7 zal worden besproken.