49.3 De verplichtingen van bestuursorganen in de jurisprudentie van het Hof van Justitie

De meeste jurisprudentie over conforme uitleg en rechtstreekse werking gaat over nationale rechters. Desalniettemin kan uit deze jurisprudentie worden afgeleid dat voor nationale bestuursorganen dezelfde verplichtingen gelden. Zo heeft het Hof de verplichting van conforme interpretatie niet alleen aan de nationale rechter gericht, maar ook aan de autoriteiten van de lidstaten in het algemeen.1 Wanneer de nationaalrechtelijke bepaling zich hiervoor leent kan dit een aantrekkelijke mogelijkheid zijn, omdat dan nog steeds het nationale recht wordt toegepast, en een scherpe keuze voor de Europeesrechtelijke bepaling wordt voorkomen.

Als conforme uitleg geen mogelijkheid geeft om een botsing tussen een bepaling van EU-recht en een nationaalrechtelijke bepaling op te lossen, is het bestuursorgaan verplicht de nationaalrechtelijke bepaling buien toepassing te laten. Deze verplichting is ondubbelzinnig door het Hof van Justitie vastgesteld in Costanzo.2 In die zaak ging het om de aanbesteding van de bouw van een stadion voor het WK voetbal, dat in 1990 in Italië werd georganiseerd. Costanzo had een inschrijving gedaan die lager was dan het referentiebedrag en daarop was de inschrijving buiten beschouwing gelaten, waarna de opdracht aan een concurrent was gegund. Costanzo kwam hier tegen op en voerde aan, dat de Italiaanse wet strijdig was met een richtlijnbepaling. Nadat de Italiaanse rechter prejudiciële vragen had verwezen naar Luxemburg, was het Hof heel duidelijk: overheidsorganen zijn, net als nationale rechters, verplicht om rechtstreeks werkende bepalingen Unierecht toe te passen en bepalingen van nationaal recht die daarmee niet verenigbaar zijn, buiten toepassing te laten. In latere jurisprudentie is deze verplichting meermaals bevestigd voor diverse soorten bestuursorganen en verschillende typen regelgeving.3 Uit die jurisprudentie kan worden afgeleid dat het gaat om een heel algemene verplichting voor alle bestuursorganen, en ten aanzien van alle nationale wet- en regelgeving. Het buiten toepassing laten hoeft echter niet te betekenen dat de betrokken bepaling ongeldig of nietig is: de verplichting geldt enkel ten aanzien van het betreffende normconflict.

Een verdere uitwerking van de Costanzo-verplichting, die voor de praktijk heel relevant is, kan gevonden worden in de zaak Wells. In die zaak kwam net als in Costanzo een driepartijengeschil aan de orde. Wells stelde als derde-belanghebbende beroep in bij de Britse rechter tegen de verlening van een nieuwe vergunning voor mijnexploitatie (van een steengroeve bij haar in de buurt), zonder dat die vergunning aan een milieueffectrapportage was onderworpen. Waar het Hof in Costanzo de verplichting voor bestuursorganen introduceerde om nationaal recht buiten toepassing te laten, is Wells de eerste uitspraak waar het Hof expliciet aanvaardt dat ‘loutere negatieve gevolgen voor de rechten van derden […] geen rechtvaardiging [zijn] om een particulier het recht te ontzeggen zich ten aanzien van de betrokken lidstaat te beroepen op de bepalingen van een richtlijn’. Die negatieve gevolgen zijn immers aldus het Hof ‘niet rechtstreeks verbonden’ met de uitvoering van een verplichting die de richtlijn op de eigenaren van deze steengroeve legt. De gevolgen voor de direct-belanghebbende vergunninghouder zijn het resultaat van ‘de laattijdige uitvoering van de verplichtingen van de betrokken Staat’. Of anders gezegd: de gevolgen voor de vergunninghouder moeten worden beschouwd als uitvloeisel van de rechten die de derde op grond van de richtlijn ten opzichte van de overheid heeft gekregen. Wanneer een derde-belanghebbende een beroep doet ten opzichte van de overheid op een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling, dan wordt in wezen niet meer gevraagd dan dat de overheid zich houdt aan zijn verplichtingen. De consequenties voor de vergunninghouder zijn dan ook te beschouwen als de noodzakelijke gevolgen van het feit dat de overheid zich niet aan zijn verplichtingen heeft gehouden. Uit de richtlijn zelf vloeien immers voor hem geen rechtsgevolgen voort.4

Wells biedt verduidelijking, maar met dit arrest zijn niet alle problemen opgelost. Zo is het bijvoorbeeld onduidelijk wanneer de ‘negatieve gevolgen’ wel ‘rechtstreeks verbonden’ zijn met eventuele verplichtingen die de richtlijn op particulieren legt. De zaak Salzburger Flughafen laat bijvoorbeeld zien dat er nog steeds een grote behoefte bestaat aan het vaststellen van een duidelijke grens tussen ‘louter negatieve gevolgen’ en het opleggen van nieuwe verplichtingen aan individuen.5