4.5.1 Artikel 3:20 Awb

In paragraaf 2.8.1 werd artikel 3:20 Awb reeds besproken. In dit artikel is bepaald dat het bestuursorgaan bevordert dat een aanvrager in kennis wordt gesteld van andere op aanvraag te nemen besluiten waarvan het bestuursorgaan redelijkerwijs kan aannemen dat deze nodig zijn voor de door de aanvrager te verrichten activiteit. Uit het gebruik van de woorden bevordert’ en ‘redelijkerwijs kan aannemen’ blijkt dat het artikel een inspanningsverplichting bevat, waarvoor blijkens de geschiedenis van totstandkoming van het artikel bewust is gekozen.1 De keuze voor een inspanningsverplichting lijkt met name te zijn ingegeven door overwegingen die verband houden met het (financiële) risico van een verder strekkende verplichting tot informatieverstrekking en dus door, kort gezegd, het risico van overheidsaansprakelijkheid. De informatieregeling van artikel 3:20 Awb had volgens de regering uitdrukkelijk niet het oogmerk om een verdergaande overheidsaansprakelijkheid voor het onjuist of onvolledig verschaffen van informatie te vestigen dan al het geval was, zoals met een resultaatsverplichting mogelijk het geval zou zijn. Om die reden bestond ook geen voornemen om de verplichting later om te zetten naar een resultaatsverplichting.2 De regering beschreef de toenmalige stand van de rechtspraak overigens (ten onrechte) aldus, dat aansprakelijkheid slechts ‘in uitzonderlijke gevallen’ werd aangenomen.3

Anders dan de regering, zie ik niet zonder meer in dat geen sprake is van een uitbreiding van overheidsaansprakelijkheid. Vóór de inwerkingtreding van artikel 3:20 Awb rustte op het bestuursorgaan namelijk geen enkele wettelijke verplichting tot het verstrekken van informatie ten aanzien van op aanvraag te nemen besluiten. De maatschappelijke zorgvuldigheid verplichtte hiertoe evenmin, waarmee artikel 3:20 Awb mijns inziens een verzwaring van de onderzoeks- en mededelingsverplichtingen van het bestuursorgaan meebrengt.4 Het gegeven dat het om een inspanningsverplichting gaat, mitigeert de uitbreiding van overheidsaansprakelijkheid, maar maakt niet dat de mogelijkheid van overheidsaansprakelijkheid wegens een schending van het bepaalde in artikel 3:20 Awb is uitgesloten. De rechter zal steeds aan de hand van de omstandigheden van het geval beoordelen of het handelen of nalaten van de overheid in strijd is met de wettelijke plicht die in dit artikel is neergelegd. De algemene opvatting van de wetgever over de strekking van het artikel speelt onder meer een rol bij de beantwoording van de vraag bij welke inspanningen het bestuursorgaan geacht kan worden te hebben voldaan aan zijn inspanningsverplichting, maar is daarbij niet leidend. In de Nota naar aanleiding van het verslag is dan ook terecht een meer genuanceerde opvatting omtrent de mogelijkheid van aansprakelijkheid opgenomen:5

In deze opvatting kan ik mij goeddeels vinden. Artikel 3:20 Awb verplicht het bestuursorgaan waarbij een aanvraag is gedaan niet ongeclausuleerd tot het verstrekken van informatie over alle nog op aanvraag te nemen besluiten,6 doch slechts over die besluiten waarvan het bestuursorgaan redelijkerwijs kan aannemen dat deze benodigd zijn. Hierbij passen twee kanttekeningen. Ten eerste geldt geen verplichting tot informatieverstrekking over ambtshalve te nemen besluiten en geldende wettelijke voorschriften. De regering stelde dat (i) ‘aangenomen mag worden’ dat deze onderwerpen in informeel vooroverleg als regel in voldoende mate ter sprake komen, en dat (ii) ook van een aanvrager mag worden verwacht dat hij zich verdiept in de geldende wetgeving die van belang is voor de door hem te verrichten activiteit en dat hij zelf de benodigde nadere informatie verwerft en de aanvragen indient.7 Deze redenering is niet steekhoudend, reeds omdat zij ook opgaat voor op aanvraag te nemen besluiten, die wel binnen het bereik van het artikel vallen. Ten tweede wordt de inspanningsverplichting begrensd door de woorden ‘redelijkerwijs kan aannemen’. Er wordt niet van elk bestuursorgaan verwacht dat het exact op de hoogte is van alle door de centrale overheid en door decentrale overheden vastgestelde regelgeving die voorziet in op aanvraag te nemen besluiten. Naarmate de betrokken regelgeving beter via algemene bronnen ontsloten is, of meer betrekking heeft op de werkzaamheden van het bestuursorgaan zelf, kan eerder worden verondersteld dat het bestuursorgaan van de geldende regelgeving op de hoogte is, aldus de regering.8

Eerst indien het bestuursorgaan redelijkerwijs diende aan te nemen dat besluiten benodigd waren, bijvoorbeeld omdat het zelf de bevoegdheid tot het nemen van die besluiten toekwam, én het in onvoldoende mate heeft bevorderd dat de aanvrager daarvan in kennis werd gesteld, is dat handelen aan te merken als in strijd met artikel 3:20 Awb en zodoende als onrechtmatig in de zin van artikel 6:162 BW. Voor aansprakelijkheid is dus onvoldoende dat het bestuursorgaan de aanvrager niet heeft gewezen op alle benodigde besluiten en daarmee onvolledige informatie heeft verstrekt. Voor aansprakelijkheid lijkt ook niet zonder meer voldoende te zijn dat de burger ten onrechte is medegedeeld dat hij een bepaald besluit wél nodig heeft. In dit geval wordt strikt genomen – gelet op de tekst van het artikel – niet in strijd met artikel 3:20 Awb gehandeld, omdat niet is nagelaten om informatie te verstrekken over een op aanvraag te nemen besluit. In een dergelijk geval kan worden aangenomen dat de burger aan zijn vordering (mede) ten grondslag moet leggen dat de overheid in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid heeft gehandeld, waarbij een rol zal spelen of het bestuursorgaan ‘redelijkerwijs kon aannemen’ dat het besluit nodig was voor de activiteit. Al met al houdt de vormgeving van de verplichting tot informatieverstrekking van artikel 3:20 Awb, gelet op de terughoudende formulering van die verplichting, een stevige maar zeker geen onoverkomelijke drempel voor het aannemen van overheidsaansprakelijkheid in.