40.4 Immuniteit en privileges in het bestuursrecht

Immuniteit is een leerstuk dat wordt ingevuld door een combinatie van internationaal publiekrecht en nationaal recht.1 Voor de rol van immuniteit en privileges in het bestuursrecht is de immuniteit van gebouwen waarin ambassades of internationale organisaties zijn gevestigd, en die van de personen die daar werken en hun privileges om een aantal redenen interessant.

Het is een veelgehoord misverstand dat het territoir waar deze gebouwen op staan, door deze immuniteit vreemd territoir zou zijn geworden. Het is echter nog steeds Nederlands en daarop is nog steeds Nederlands recht van toepassing. De immuniteit maakt daar echter een uitzondering op. Voor zover deze uitzondering zich voordoet, geldt het recht van de vreemde staat of het interne recht van de internationale organisatie. Er is dus steeds sprake van het naast elkaar bestaan van twee bestuursrechtsystemen: het Nederlandse bestuursrecht naast het bestuursrecht van de vreemde staat of de internationale organisatie. Het Nederlandse bestuursrecht geldt ook voor onze ambassades in het buitenland. Er is hier sprake van mogelijke conflicten die de moeite van het bestuderen onder de vlag van het internationaal bestuursrecht waard zijn. Zo valt aan te nemen dat de omgevingsrechtelijke normen2 evenals de voorschriften over brandveiligheid van toepassing zijn, maar geldt dat ook voor arbeidsomstandigheden en arbeidstijdenregelgeving? Omdat Nederland – met name Den Haag – veel internationale organisaties huisvest, doen zich juist bij ons interessante leerstukken voor. Zo moest de Afdeling bestuursrechtspraak diverse rechtsvragen oplossen die samenhangen met het (vrijheidsbenemende) verblijf of vervoer en overdracht van een vreemdeling aan een andere Staat in verband met procedures die liepen bij het Internationaal Strafhof.3 Een uitspraak werd gedaan na een conclusie van staatsraad A-G Keus.4

De omvang van de immuniteit is vastgelegd in algemene internationale verdragen en als het gaat om internationale organisaties in de verdragen waarin die zijn opgericht en het zetelverdrag van die organisatie met de staat waarin ze gevestigd zijn. Belangrijke algemene verdragen zijn hier het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer (1961) en het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten en hun eigendommen (2004). Deze immuniteit levert bijvoorbeeld een uitzondering op de beginselplicht tot handhaving op, indien buurtbewoners een handhavingsverzoek richten tegen een illegaal bouwwerk op een ambassadeterrein.5 In verband met deze immuniteit kunnen bestuurlijke boetes (bijvoorbeeld wegens snelheidsovertredingen) niet worden opgelegd aan diplomaten.6

In Nederland zijn naast een grote hoeveelheid ambassades, consulaten en woningen van ambassadeurs en daaraan gelijkgestelden, ongeveer 40 internationale organisaties gevestigd.7 Nederland heeft zelfs een ambassadeur voor internationale organisaties (AMIO). Elk van deze organisaties heeft een eigen oprichtingsverdrag en daarnaast een zetelverdrag met Nederland. In deze verdragen zijn ook de privileges neergelegd die het diplomatieke personeel geniet. Daarbij wordt mede een beleid gehanteerd om een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor internationale vertegenwoordigingen en organisaties te creëren.8

Zo zijn in de zetelverdragen bepalingen opgenomen over de belastingen waarvan de betrokken internationale organisatie zelf is vrijgesteld, en over de vrijstellingen en privileges van hun personeel. Bij dat laatste wordt een soort staffeling gevolgd die de hiërarchie van diplomaten volgt: diplomatic agents, officials (P-5 of hoger, P-4 of lager). De hoogste functionarissen hebben de meeste privileges.

De (rechtsvergelijkende) analyse van het beleid over immuniteiten, privileges en het beleid daarover zijn onderdeel van de beoefening van het internationaal bestuursrecht.