8.1 Inleiding

De arbeidsmarkt verandert continu, waaronder het aanbod van en de vraag naar werk. De Werkloosheidwet wordt regelmatig aangepast om te reageren op (dreigende) toename van werkloosheid. De wetgeving veranderen is een van de potentiële sturingsinstrumenten om het beroep op werkloosheidsuitkeringen te verminderen en om, als er toch een beroep op wordt gedaan, de duur daarvan te verminderen (activerende functie). Bij dergelijke wetswijzigingen dient wel de functie van de WW om inkomensverlies als gevolg van werkloosheid gedeeltelijk op te vangen te worden behouden (inkomensverliesfunctie).

Soms wordt de wet gewijzigd om te reageren op maatschappelijke ontwikkelingen of om draagvlak te creëren voor behoud van het sociale stelsel.

Het nastreven van deze verschillende doelen brengt de nodige risico’s met zich mee, vooral als wetswijzigingen elkaar in snel tempo opvolgen. In zijn jaarverslag over 2013 uit de Raad van State zorgen over de wetgevingsstromen, vooral in het sociale domein. Er is volgens de Raad onvoldoende aandacht van het kabinet voor de opeenstapeling van maatregelen.1 Daarnaast vindt de Raad dat het kabinet terughoudend moet zijn met het creëren van nieuwe regels en bevoegdheden. Deze hebben alleen zin als vaststaat dat de bestaande regeling een leemte of een gebrek vertoont, maar de Raad meent dat het geregeld voorkomt dat het kabinet nieuwe regels en bevoegdheden introduceert zonder dat ze aannemelijk heeft gemaakt dat de bestaande mogelijkheden niet volstaan om de gestelde problemen aan te pakken.2 Door een dergelijke fragmentarische aanpak van wetgeving boet volgens de Raad de wetgeving aan doeltreffendheid in.3 Naast de doeltreffendheid van de wetgeving, is een doeltreffende verantwoording van de regeling in de memorie van toelichting ook een relevant aspect. In deze verantwoording kunnen budgettaire overwegingen een belangrijke rol spelen. Budgettaire overwegingen kunnen legitieme en noodzakelijke argumenten zijn bij wetswijzigingen, maar uit het oogpunt van de democratische rechtsstaat kunnen bepaalde beslissingen niet alleen vanwege bezuinigingen of budgettaire redenen worden gemotiveerd, aldus de Raad.4

Vijf jaar later, in 2018, signaleert de Raad van State in zijn jaarverslag dat er niet veel verbeterd is in het proces van de wetgeving. De vele wijzigingen brengen uitvoeringsproblemen met zich mee en kunnen de rechtspositie van betrokkenen uithollen om (politieke) doelen en ambities te verwezenlijken.5 Hij merkt op dat de wetgever lijkt terug te treden ten gunste van het bestuur en dat sociale partners (te) veel worden ingezet voor het maken en legitimeren van wetgeving. De wetgever moet weer de regie in het wetgevingsproces terugnemen.6 Daarnaast lijkt door het veelvuldig gebruik van open normen en door onvoldoende sturing in de wetgeving de rechter een steeds belangrijkere rechtsvormende rol te gaan vervullen.

Ook het kabinet erkent dat er te weinig aandacht is voor het bewaken van de kwaliteit van wetgeving.7