14.2 Bescherming van grondrechten in het Verenigd Koninkrijk vóór de inwerkingtreding van de Human Rights Act

Op het internationale podium heeft het Verenigd Koninkrijk een voorname rol gespeeld bij de bescherming van mensenrechten. Het is bijvoorbeeld een van de eerste lidstaten van de Raad van Europa en heeft in die hoedanigheid actief bijgedragen aan het opstellen van het EVRM. Tegelijkertijd zijn mensenrechten in het Verenigd Koninkrijk zelf van oudsher van zeer beperkt belang geweest, omdat burgers, bij gebrek aan een grondwet of een ander document waarin mensenrechten worden gewaarborgd, niet over rechtsmiddelen beschikten om zich te verzetten tegen grondrechten aantastend optreden van nationale autoriteiten. In die situatie is pas op 2 oktober 2000 een einde gekomen, toen de HRA in werking trad. Mensenrechten waren vóór die datum echter niet geheel zonder belang in het Verenigd Koninkrijk, zoals zal blijken in het hiernavolgende.

In het Verenigd Koninkrijk geldt de doctrine van de parlementaire soevereiniteit. Dat betekent kort gezegd dat uitsluitend het parlement bevoegd is om wetten te maken, te wijzigen of af te schaffen. Een door het Parlement aangenomen wet (een Act of Parliament) kan niet terzijde worden geschoven door de rechter en is in zoverre dus onaantastbaar.1 Dat geldt ook voor formele wetgeving die in strijd is met het EVRM. In zo een geval is het aan het parlement om de schending op te heffen. De rol voor de rechter is op terreinen die worden bestreken door parlementaire wetgeving beperkt tot de uitleg van die wetgeving.2 Naast parlementaire wetgeving is er in het Verenigd Koninkrijk echter nog een andere belangrijke bron van recht: de ongeschreven, in de traditie gewortelde, beginselen die tezamen de common law vormen. Het is het terrein van de common law waar de invloed van de rechter zich met name doet gelden. Het ‘vinden’ van de common law en toepassing ervan in individuele gevallen is namelijk voorbehouden aan de rechter.3 Een van de uitgangspunten die de rechter hanteert en baseert op de common law is dat het parlement bij het maken van wetten de door Verenigd Koninkrijk aangegane internationale verplichtingen wenst na te komen. Tot die internationale verplichtingen behoren mensenrechtenverdragen als het EVRM. Dit geeft de rechter de mogelijkheid om bij de uitleg van formele wetgeving rekening te houden met het EVRM, in die zin dat hij ernaar streeft een resultaat te bereiken dat niet leidt tot schending van het EVRM.4 Via deze methode van EVRM-conforme uitleg van wetgeving sijpelde het EVRM dus toch door in de Britse nationale rechtsorde. Deze methode van rechtsvinding kende echter wel zijn beperkingen. Er moest namelijk wel ruimte zijn voor de rechter om de wet EVRM-conform te interpreteren. Als de tekst en de bedoeling van de wet volkomen duidelijk waren, had de rechter in beginsel geen mogelijkheid om toch tot een andere – wel met het EVRM overeenstemmende – uitkomst te komen.5

De doorwerking van het EVRM in de nationale rechtsorde door EVRM-conforme wetsuitleg door de rechter is niet van de een op de andere dag tot stand gekomen, maar is een langzaam proces geweest. Tot aan de jaren zeventig van de vorige eeuw speelden mensenrechten in een rechterlijke procedure hoegenaamd geen rol in het Verenigd Koninkrijk.6 De rechter besteedde simpelweg geen aandacht aan mensenrechten, zelfs niet als burgers zich expliciet erop beriepen.7 Pas nadat het Verenigd Koninkrijk in de jaren zeventig tegen een aantal veroordelingen aanliep in Straatsburg8, is het besef doorgebroken dat het EVRM wel degelijk ook relevant is voor het Verenigd Koninkrijk en niet alleen voor andere landen.9 Sindsdien is in de rechtspraak een toenemende invloed van het EVRM waarneembaar. In voorkomende gevallen interpreteerde de rechter de nationale wet zelfs EVRM-conform als die uitleg indruiste tegen de wettekst.10

Er lijken zich geen gevallen te hebben voorgedaan waarin de rechter bij het uitleggen van belastingwetgeving acht heeft geslagen op het EVRM (anders dan in situaties die binnen de reikwijdte van het EU-recht vielen).11 Kennelijk was de rechter in staat om strijd met het EVRM op basis van andere interpretatiemethoden weg te nemen. Een voorbeeld van een zaak waarin de belastingplichtige zich beriep op het EVRM is Oxley (Collector of Taxes) v. Raynham.12 De belanghebbende betoogde dat het in strijd was met zijn gewetensvrijheid om inkomstenbelasting te betalen aan de Staat en beriep zich daarbij op artikel 9 EVRM. In dit geval kwam de rechter niet toe aan EVRM-conforme interpretatie, omdat het volkomen duidelijk was dat op basis van de wet belasting moest worden betaald. Er was dus geen enkele ruimte voor een andersluidende uitleg van de wet. Sir Ian Lewis J overwoog:

De rechter constateert terecht dat het EVRM de Staat het recht laat om belasting te heffen. Zijn obiter dictum dat artikel 9 EVRM in het geheel toepassing mist is wel wat kort door de bocht, aangezien een belastingheffing wel degelijk een aantasting van de vrijheid van geweten kan meebrengen.13 Zo een aantasting zal echter in verreweg de meeste gevallen gerechtvaardigd kunnen worden op basis van ‘the economic well-being of the country’ en het gelijkheidsbeginsel.

Anders ligt het waar het gaat om zaken die binnen de reikwijdte van het EU-recht vallen. Zoals we in hoofdstuk 8 hebben gezien, maken mensenrechten onderdeel uit van de rechtstreeks en met voorrang in de nationale rechtsorden geldende ongeschreven beginselen van EU-recht en zijn deze thans bovendien opgenomen in het Handvest van de Grondrechten van de EU dat in rechtskracht gelijk staat met het VEU en het VwEU (art. 52, lid 3, VWEU). Reeds vóór de inwerkingtreding van de HRA kon de Britse rechter dus als gevolg van de doorwerking van EU-recht beoordelen of nationale wetgeving in overeenstemming was met de van het EU-recht deel uitmakende mensenrechten. Zolang het EVRM niet was geïmplementeerd in het nationale recht, was de Britse burger die meende dat grondrechten werden geschonden bij de nationale rechter in principe dus aan het verkeerde adres. Voor bescherming van zijn grondrechten was hij aangewezen op de internationale rechter in Straatsburg (of in Luxemburg). Op basis van artikel 35, lid 1, van het EVRM zal het EHRM een zaak alleen behandelen als de betrokkene alle rechtsmiddelen heeft uitgeput die hem in de nationale procedure ter beschikking staan (de uitputtingseis). De gedachte achter deze in het internationale recht gebruikelijke regel is dat staten eerst de mogelijkheid moet worden geboden om zelf in een zaak te voorzien, alvorens deze wordt voorgelegd aan de internationale rechter.14 De uitputtingseis geldt echter niet onverkort als er geen nationale remedy tegen grondrechtenschendingen bestaat, zoals in het Verenigd Koninkrijk vóór de inwerkingtreding van de HRA. Voor dat soort gevallen is het EHRM flexibel en niet formalistisch, omdat het van een burger niet verlangt dat deze zinloos een volledige nationale rechtsgang doorloopt die geen effective remedy biedt.15 Diezelfde flexibiliteit legt het EHRM aan de dag met betrekking tot de eis dat niet voor het eerst in Straatsburg kan worden gesteld dat bepaalde grondrechten zijn geschonden.16 Van een burger wordt in beginsel verwacht dat dergelijke stellingen al zijn betrokken in de nationale procedure, zodat de nationale rechter zich daarover al heeft kunnen uitspreken. Als er in de nationale procedure evenwel geen mogelijkheid bestaat om een beroep te doen op het EVRM of een nationaal equivalent daarvan, kan wel voor het eerst bij het EHRM een schending van het EVRM worden ingeroepen.17 Dit is voor het Verenigd Koninkrijk expliciet bevestigd in de zaak Arrowsmith v. The United Kingdom.18 Door deze niet-formele uitleg van artikel 35 EVRM werd het Britse burgers dus niet al te moeilijk gemaakt om hun recht te halen in Straatsburg. Strikt genomen was het om ontvankelijk verklaard te worden in Straatsburg niet eens nodig om een zaak tot de hoogste nationale rechter uit te procederen, als aangetoond kon worden dat er toch geen enkel succes van doorprocederen te verwachten viel.