1.1.1 De klassieke opvatting: de idee van de liberale rechtsstaat

De vraag naar rechtsbescherming in ruime zin is in onze westerse samenlevingen geen nieuwe vraag. In de 18de en 19de eeuw komt door toedoen van verscheidene denkers uit de 17de eeuw de idee van de liberale rechtsstaat tot ontwikkeling.1 Uitgangspunt bij deze 17de-eeuwse filosofen als Thomas Hobbes en John Locke is daarbij dat aan de overheid alleen zoveel macht moet worden overgedragen als nodig is om de aan haar overgedragen en opgedragen taken uit te voeren.2 Het gaat doorgaans om een beperkt aantal taken. Bij Hobbes bijvoorbeeld betreffen deze vooral het waarborgen van de interne en externe veiligheid van de burgers. Deze overheidstaak dient ook te kunnen worden uitgevoerd. De inbreuk op het eigendomsrecht die daarvoor in de vorm van belastingheffing nodig is krijgt daarmee ook haar rechtvaardiging. Zij is gefundeerd in de bescherming die de overheid de burgers biedt. Volgens Hobbes zijn belastingen niet meer dan ‘the Wages, due to them that hold the publique Sword, to defend private men in the exercise of severall Trades, and Callings’.3

Uit het voorbeeld van de theorie van Hobbes komen al twee aspecten naar voren die kenmerkend zijn voor de idee van de liberale rechtsstaat. Ten eerste is dat het formele vrijheidsbegrip. De vrijheid van het handelende individu staat voorop. Inbreuken daarop moeten kunnen worden gerechtvaardigd en in wetten worden vastgelegd. Kant geeft daarvan de volgende klassieke formulering: ‘Eine Verfassung von der grössten menschlichen Freiheit nach Gesetzen, welche machen, dass jedes Freiheit mit der anderen ihrer zusammen bestehen kann, ist ... eine notwendige Idee’.4 Een ieder heeft recht op een zo groot mogelijke vrijheid welke met die van anderen is te verenigen, met andere woorden, heeft recht op een gelijke vrijheid. Dezelfde gedachte is te vinden bij John Stuart Mill die in de waarborging van de gelijke vrijheid van de burgers de bestaansreden van de overheid ziet.5 Bij Mill betekent dit ook dat de belastingheffing van de burgers op vergelijkbare basis moet geschieden: ‘equality of sacrifice’.6 In dit kader gaat het niet om de uitwerking die Mill en anderen aan dergelijke gedachten over de belastingheffing hebben gegeven7, maar om de oorsprong ervan in het formele vrijheidsbegrip. Belastingheffing vormt een inbreuk op het eigendomsrecht van het individu. In dezelfde gedachtengang past dat de belastingheffing, volgens Bentham een ‘certain evil’, zo laag mogelijk moet worden gehouden.8 De inbreuk dient zo gering mogelijk te zijn.

In nauwe wisselwerking met dit eerste aspect staat het tweede aspect, de economische kant van het liberalisme. Het hierboven geschetste formele vrijheidsbegrip verschaft ruim baan aan de economische ontwikkeling in de negentiende eeuw. Het is met name de tijd van de industriële revolutie. De houding van de overheid behoort er een te zijn van staatsonthouding. Zo leert Ricardo dat een volkomen vrije economie een systeem van ‘natuurlijke’ rechtvaardigheid voortbrengt.9 Deze gedachtengang is door McCullough, een leerling van Ricardo, uitgewerkt voor de belastingheffing. De gelijkheid van de belastingheffing in de sfeer van de indirecte belastingen is voor hem van ondergeschikt belang. Het gaat erom dat de heffing zo min mogelijk ongemak veroorzaakt. ‘It is the business of the legislator to look at the practical influence of different taxes and to resort in preference to those by which the revenue may be raised with least inconvenience.’10 Met betrekking tot de directe belastingen is het gelijkheidsbeginsel weer van meer belang: ‘No tax on income can be just unless it leaves individuals in the same relative condition in which it found them’. Gelijkheid houdt aldus voor McCullough neutraliteit in. Beide standpunten geven aan dat om wille van een vrije economie de belastingheffing zo minimaal mogelijk moeten zijn en bovendien neutraal van karakter. ‘Gegenüber dem Wirtschaftssystem ist der Fis-kus zur Neutralitat verplichtet.’11 Het brengt McCullough tot de conclusie dat een regering die het onderscheid tussen arm en rijk aanpakt, een flagrante onrechtvaardigheid begaat.12 Het feit dat door de economische ontwikkeling in de 18de eeuw de gegoede burgerij in steeds betere doen geraakte en de armen in steeds slechtere deed hieraan niet af.13

In de idee van de klassieke rechtsstaat neemt, nauw verbonden met het formele vrijheidsbegrip, het legaliteitsbeginsel een belangrijke plaats in. De beperkingen die de burgers worden opgelegd, waaronder de inbreuken die worden gemaakt op hun eigendomsrecht, moeten door de overheid in wetten worden neergelegd. Het legaliteitsbeginsel houdt daarmee in dat alle met dergelijke beperkingen en inbreuken verband houdende geboden en verboden alleen mogen worden gesteld bij de wet, dus bij een van de wetgever uitgaande algemene regel.14 Wetgeving is volgens Buijs daarmee te definiëren als ‘het uitvaardigen van een voor de burgers bindende rechtsregel. Elke daad van staatsgezag waardoor het gebiedend of verbiedend tegenover de onderdanen optreedt, hun plichten oplegt, welke zonder dat gebod niet zouden gelden, hunne door de wet gewaarborgde vrije beschikking over persoon en goed wijzigt en beperkt, elk zodanig voorschrift is ene wet’.15 Uit deze omschrijving vloeit voort dat belastingheffing, zijnde een ernstige inbreuk op het eigendomsrecht van burgers, bij wet moet worden geregeld. Art. 197 van de Grondwet van 1815 stelde dit nog eens buiten twijfel.16 Het in art. 198 van dezelfde Grondwet van 1815 neergelegde verbod van ‘privilegien’ op het terrein van belastingen gaf, evenzeer in overeenstemming met het formele vrijheidsbegrip, aan dat het gelijkheidsbeginsel daarbij in acht moest worden genomen: belastingheffing zonder aanzien des persoon.

Met het legaliteitsbeginsel houdt verband een ander belangrijk beginsel van de liberale rechtsstaat, het beginsel van de machtenscheiding. Dit beginsel heeft vooral de functie een te grote concentratie van macht bij een enkel staatsorgaan tegen te gaan. Montesquieu onderscheidt in zijn De l’esprit des lois drie machten in de staat: de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht. In het verlengde van het legaliteitsbeginsel betekent het beginsel van de machtenscheiding in de eerste plaats dat de macht van de wetgever is begrensd. Het is hem verboden iets anders te doen dan het bindend vaststellen van algemene rechtsregels, terwijl hij omgekeerd de enige is die bevoegd is tot de vaststelling van algemene rechtsregels.17 De uitvoerende macht is aan de wet gebonden. Het is haar niet toegestaan zelf wetten te maken. Zij voert slechts de wetten uit.18 Ook de rechter ten slotte is aan de wet gebonden. Bekend is de uitspraak van Montesquieu: ‘Les juges de nation ne sont que les bouches qui prononcent les paroles de la loi; des êtres inanimés qui n’en peuvent modérer ni la force ni la rigeur’.19 Voor de rechter is er de plicht tot mechanische wetstoepassing. Met deze strikte gebondenheid aan de wet wordt de rechtszekerheid van de burgers het beste gediend. Wiarda spreekt in dit verband van de heteronome rechtsvinding van de rechter.20 Op deze wijze zou er in de staat een systeem van ‘checks and balances’ bestaan, dat tevens een waarborg voor de rechtsbescherming van de burgers inhoudt.21 Het is ook duidelijk dat in dit systeem voor de uitvoerende en rechtsprekende macht slechts een vrij ondergeschikte rol is weggelegd.22