I.4.3.5 Het beginsel van hoor en wederhoor

Het beginsel van hoor en wederhoor of het verdedigingsbeginsel is als beginsel van behoorlijke rechtspraak algemeen aanvaard en onomstreden. 1 In het Nederlandse bestuursrecht vormt het echter een ongeschreven beginsel, dat als zodanig nergens is gecodificeerd. De Grondwet zwijgt ook in dit opzicht over een eerlijke of behoorlijke procedure bij de rechter.2 Desondanks is het belang van dit beginsel reeds van oudsher onderkend in de doctrine.3 Met recht wordt dit beginsel als de kern van de normen die gelden voor een behoorlijke procedure beschouwd of zoals De Waard stelt als 'het hart van de normen voor een behoorlijke procedure'.4 Het beginsel vormt in de procedure bij de bestuursrechter dan ook een belangrijk uitgangspunt. Inrichtingseisen in dat kader zijn op verschillende plaatsen in hoofdstuk 8 van de Awb terug te vinden (hierop kom ik in het onderstaande nog terug). Het belang van dit beginsel vloeit tevens voort uit het recht op een 'fair trial' zoals neergelegd in artikel 6, eerste lid EVRM en de jurisprudentie van het EHRM in dat kader alsook uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie waarin het beginsel erkend is als algemeen beginsel van Unierecht.5

Het beginsel van hoor en wederhoor houdt primair in dat een partij in een procedure de gelegenheid moet hebben zijn standpunt deugdelijk naar voren te brengen en ook gelegenheid moet hebben om te reageren op andermans standpunten. Er dient derhalve sprake te zijn van een procedure op tegenspraak. De Waard omschrijft het beginsel als volgt:

Als belangrijk element van dit beginsel beschouwt hij tevens het vereiste van evenwicht in de kansen van partijen, welke kansen bovendien goed en voldoende dienen te zijn, om hun standpunt te verdedigen. Daarmee doelt hij op de bekende eis dat sprake moet zijn van `equality of arms of gelijkheid der wapenen' alsmede op de eis dat sprake moet zijn van `quality' en `quantity of arms' 7 Meer concreet omvat het beginsel van hoor en wederhoor in zijn optiek derhalve vier deeleisen: het recht om informatie te ontvangen, het recht om informatie te verschaffen (en mondeling gehoord te worden), voldoende gelegenheid voor de voorbereiding van het eigen standpunt en gelijke processuele mogelijkheden voor partijen.8 Het recht om informatie te verschaffen betekent in beginsel dat partijen recht hebben op een mondelinge behandeling van de zaak en om mondeling gehoord te worden (naast mogelijkheden om schriftelijk hun standpunt uiteen te zetten).9 Het recht om informatie te ontvangen betekent toegang tot en inzage in alle relevante stukken voor de beoordeling van de zaak door de rechter, zoals stukken ingediend door de wederpartij en verklaringen van getuigen en deskundigen.10 Uit de eis dat er voldoende gelegenheid voor de voorbereiding van het eigen standpunt moet zijn, vloeit voort dat de rechten om informatie te verschaffen en te ontvangen ook daadwerkelijk uitgeoefend kunnen worden en partijen daarvoor voldoende tijd ter beschikking behoren te krijgen in een procedure. Zoals De Waard aangeeft, vormt het bieden van voldoende gelegenheid voor de voorbereiding van het verweer of het eigen standpunt de verbindingsschakel tussen informatie ontvangen en verschaffen.11 Equality of arms vereist voorts dat bij partijen in de procedure bij de uitoefening van hun rechten om informatie te verschaffen en te ontvangen gelijke kansen en mogelijkheden hebben zodat een partij niet wordt achtergesteld ten opzichte van een andere partij. Dat betekent ook een verbod voor de rechter om contact met een van de partijen te hebben buiten medeweten om van de andere partij 12

Al deze onderscheiden elementen van het beginsel van hoor en wederhoor worden in de doctrine uitdrukkelijk erkend.13 Ook het EHRM stelt deze eisen in zijn jurisprudentie in het kader van artikel 6 EVRM.14 In de uitspraak Mantovanelli t. Frankrijk formuleert het EHRM een van deze eisen, het recht op tegenspraak, als volgt:

”The Court notes that one of the elements of a fair hearing within the meaning of Article 6§1 is the right to adversial proceedings; each party must in principle have an opportunity not only to make known any evidence needed for his claims to succeed, but also to have knowledge of and comment on all evidence adduced or observations filed with a view to influencing the court's decision (...)."15

Uit die overweging volgt dat partijen het recht hebben om informatie, zoals bewijs, ter ondersteuning van het eigen standpunt te verschaffen, alsmede het recht hebben op kennis van respectievelijk een reactiemogelijkheid op standpunten en bewijs van de wederpartij (en andere actoren in de procedure). Het recht op een procedure op tegenspraak geldt in zowel procedures ter vaststelling van een burgerlijk recht of verplichting als procedures die een ingestelde strafvervolging betreffen.16 Ook het vereiste van equality of arms geldt voor beide soorten procedures en wordt door het EHRM als een belangrijk onderdeel van het recht op een eerlijk proces gezien.17 Hetzelfde geldt voor de eis dat partijen voldoende gelegenheid moeten hebben om het eigen standpunt voor te bereiden en te verdedigen.18 Wel heeft het EHRM regelmatig overwogen dat de vereisten in civiele procedures en strafrechtelijke procedures niet noodzakelijkerwijs identiek zijn en dat de verdragsstaten meer ruimte toekomt in het geval van civiele procedures.19 De eisen voor een fair trial, die het EHRM afleidt uit artikel 6 EVRM, kunnen ook relevant zijn voor bij de procedure betrokken deskundigen. Uit de Mantovanelli-uitspraak blijkt immers dat uit het beginsel van hoor en wederhoor, meer in het bijzonder het vereiste van equality of arms, niet alleen voortvloeit dat partijen achteraf moeten kunnen reageren op het door de deskundige uitgebrachte advies, maar ook dat zij soms vooraf, dat wil zeggen vóór de definitieve totstandkoming ervan, daartoe in de gelegenheid worden gesteld.20

Het recht op een mondelinge behandeling komt opmerkelijk genoeg niet altijd terug in de jurisprudentie van het EHRM in het kader van de vereisten van hoor en wederhoor. Dat vereiste brengt het EHRM soms onder het recht op een openbare behandeling van de zaak.21 In beginsel is een `oral hearing' verplicht, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn die rechtvaardigen dat daarvan wordt afgezien.22 Te denken valt dan aan procedures die zeer technische kwesties betreffen of zuivere rechtsvragen aldus het EHRM.23 Ook overwegingen van efficiency of proceseconomie kunnen een rol spelen.24 Dogmatisch acht ik echter het zuiverder en logischer om het recht op een mondelinge behandeling, dat wil zeggen het recht om in persoon gehoord te worden, onder te brengen bij het beginsel van hoor en wederhoor. Gelet op het verschil in ratio van het recht om gehoord te worden en het openbaarheidsbeginsel — waarop ik in het onderstaande nader terug kom ligt het ook veeleer in rede die eis bij het beginsel van hoor en wederhoor onder te brengen. Openbaarheid ziet eerder op de toegang van het publiek tot de zitting, terwijl het beginsel van hoor en wederhoor de toegang van partijen tot de zitting normeert.

In dit onderzoek wordt aangesloten bij de omschrijving van De Waard van het beginsel van hoor en wederhoor alsook bij de vier deeleisen die hij in dat kader onderscheidt. Op één punt is dat echter niet het geval: De Waard prefereert de term verdedigingsbeginsel boven het beginsel van hoor en wederhoor. Hij beschouwt de begrippen weliswaar als onderling uitwisselbaar, maar meent dat hoor en wederhoor het risico in zich bergt te beperkt te kunnen worden opgevat, bijvoorbeeld als het recht om mondeling gehoord te worden.25 Het beginsel moet inderdaad in ruime zin worden opgevat. Het begrip hoor en wederhoor heeft echter mijn voorkeur, omdat de kernelementen van het beginsel, het recht om informatie te verschaffen en te ontvangen, er beter door op de voorgrond worden gebracht. De kern van het beginsel wordt gevormd door de mogelijkheid om het eigen standpunt naar behoren naar voren te brengen (het recht om informatie te verschaffen), alsmede om op de hoogte te zijn van de standpunten van de andere partijen (het recht om informatie te ontvangen) en daarop te kunnen reageren. De twee andere eisen — equality of arms en voldoende voorbereidingstijd voor het eigen standpunt die uit het beginsel afgeleid worden, zijn vooral dienstbaar aan deze twee voorgaande eisen. Uit de benaming van het beginsel zouden bij voorkeur de kerneisen moeten blijken. Hoor en wederhoor lijkt mij in dat kader meer geschikt als term dan het verdedigingsbeginsel. Hoor en wederhoor is bovendien een uitgangspunt dat in verband kan worden gebracht met procedures van allerlei aard en niet uitsluitend met strafrechtelijke procedures of rechten van de verdediging in die procedures, welke connotatie zoals De Waard ook zelf aangeeft enigszins aan het verdedigingsbeginsel verbonden is.26

Voor de ratio en functie van het beginsel van hoor en wederhoor volstaat het om kort te zijn: het doel van het beginsel van hoor en wederhoor is gelegen in de bescherming van de bij de procedure betrokken belangen van partijen. In een procedure waarin de rechtspositie van een burger wordt bepaald of diens rechten anderszins in het geding zijn, moet die burger de gelegenheid krijgen om zijn standpunt daarover naar voren te kunnen brengen. Daarnaast is het van belang dat er gelegenheid bestaat om zich te verweren tegen of te reageren op het standpunt van de wederpartij. Het EHRM heeft de ratio achter hoor en wederhoor en een eerlijke behandeling van de zaak weleens als volgt verwoord:

”In foet, Article 6 para. 1 (art. 6-1) is intended above all to secure the interests of the porties and those of the proper administration of justice (see, mutatis mutandis, the Acquaviva v. France judgment of 21 November 1995, Series A no. 333-A, p. 17, para. 66)."27

Naast de bescherming van de belangen van partijen bestaat de ratio van het beginsel van hoor en wederhoor als onderdeel van het recht op een eerlijk proces derhalve ook, zo blijkt uit de aangehaalde overweging, uit "the proper administration of justice" als algemeen belang. Maar het lijkt het EHRM vooral te gaan om het vertrouwen dat 'the partjes' hebben in rechtspraak en de bescherming van hun belangen. De functie van het beginsel ligt derhalve primair in de rechtsbescherming van partijen, maar daarnaast ook in 'een goede of behoorlijke rechtsbedeling' in het algemeen. Uiteraard zou een structureel gebrek aan hoor en wederhoor in rechterlijke procedures ook afbreuk kunnen doen aan het vertrouwen van het publiek in rechtspraak en de goede rechtsbedeling in het algemeen. Meer indirect beogen die eisen dan ook dat belang te waarborgen.

Het beginsel van hoor en wederhoor waarborgt dat partijen hun belangen in de procedure voldoende voor het voetlicht kunnen brengen, opdat de rechter hiermee rekening kan (en moet) houden bij de beoordeling van het geschil. Hoor en wederhoor houdt niet alleen een recht van partijen in, maar ook een plicht van de rechter (als adressaat van het beginsel) om partijen daadwerkelijk te horen en met hun argumenten en stellingen, voor zover rechtens mogelijk, rekening te houden in zijn uitspraak. Het feit dat de rechter dat gedaan heeft en de wijze waarop dat is geschied, komt tot uitdrukking in de motivering van de uitspraak. Het motiveringsbeginsel staat derhalve ook ten dienste aan het beginsel van hoor en wederhoor.28 Eenzelfde functie wordt in de literatuur ook wel toegekend aan het openbaarheidsbeginsel, althans het deelvereiste van een openbare behandeling van de zaak. Stroink meent bijvoorbeeld dat dit openbaarheidsbeginsel het verdedigingsbeginsel bevordert en dat het recht op inzage in de stukken en het verbod aan de rechter tot onderhands contact met een van de partijen ook daarop valt te baseren.29 Het recht op een openbare behandeling van de zaak vormt in elk geval een waarborg tegen willekeur van de rechter, omdat er publieke controle bestaat van de mondelinge behandeling van de zaak. Toch zou ik het recht op inzage in de stukken van partijen en het verbod van onderhands contact vooral willen baseren op het recht om informatie te ontvangen en equality of arms (en bij dat laatste verbod ook het onpartijdigheidsbeginsel). Het betreft eisen die veeleer uit het beginsel van hoor en wederhoor voortvloeien. Openbaarheid van behandeling dient in eerste instantie de controle door het publiek (en, enigszins vooruitlopend op hetgeen in paragraaf 4.3.6 nog nader aan bod komt, het vertrouwen in rechtspraak van het publiek) en die controle door het publiek kan vervolgens ook bijdragen aan een eerlijke en gelijke behandeling van partijen en de zaak. Dat lijkt mij echter niet primair het doel van de eis van een openbare behandeling, maar eerder een neveneffect. Om dezelfde reden moet ook, in tegenstelling tot de jurisprudentie van het EHRM, het recht op een mondelinge behandeling onder het beginsel van hoor en wederhoor geschaard worden en niet zozeer onder dit aspect van het openbaarheidsbeginsel. Voor het vereiste van een openbare uitspraak geldt mijns inziens nog sterker dat daaraan een andere ratio toekomt dan aan het beginsel van hoor en wederhoor. Een duidelijker verband bestaat mijns inziens tussen het onpartijdigheidsbeginsel en equality of arms: beide vereisten beogen een gelijk(waardig)e behandeling van de partijen in de procedure. Een gebrek aan equality of arms in de procedure kan in sommige gevallen duiden op (schijn van) partijdigheid aan de kant van de rechter. Dat is bijvoorbeeld terug te zien in het verbod van onderhands contact met partijen. Dat kan in mijn optiek zowel onder equality of arms gebracht worden als onder het onpartijdigheidsbeginsel.30

Inrichtingseisen die uit het beginsel van hoor en wederhoor kunnen voortvloeien, zijn bepalingen waarin geregeld is hoe en wanneer partijen welke informatie dienen te ontvangen, hoe en wanneer partijen mondeling en/of schriftelijk hun respectieve standpunten naar voren kunnen brengen en op welke wijze zij deze met bewijsmiddelen kunnen ondersteunen. Meer concreet kan gedacht worden aan het recht om op zitting aanwezig te zijn en zich te doen horen, het recht op het meebrengen en horen van getuigen en deskundigen, het recht om verklaringen van getuigen en deskundigen over te leggen of andere bewijsmiddelen of het recht om te reageren op stukken van welke aard ook die de wederpartij heeft ingediend.

Enkele van deze eisen zijn ook terug te vinden in de processuele voorschriften van hoofdstuk 8 van de Awb 31 Het uitgangspunt is dat in eerste aanleg bij de rechtbank een terechtzitting plaatsvindt en dat partijen mondeling hun standpunt kunnen toelichten, ingevolge artikel 8:56 en 8:57 Awb.32 In de Awb is verder in artikel 8:58 neergelegd dat partijen tot tien dagen voor de zitting stukken kunnen indienen waarmee enerzijds het recht op het indienen van stukken wordt erkend, maar anderzijds ook wordt gewaarborgd dat partijen niet door stukken van de wederpartij worden overvallen. Voorts volgt uit artikel 8:63 Awb dat partijen het recht hebben om zelf getuigen en deskundigen mee te nemen naar de zitting. De rechter kan echter afzien van het horen van die getuigen of deskundigen, indien dat redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.33 Indien de rechter zelf besluit tot het inschakelen van een deskundige op grond van artikel 8:47 eerste lid Awb, dient daarbij het verdedigingsbeginsel en meer in het bijzonder het deelaspect equality of arms in acht te worden genomen. Koenraad meent zelfs dat de deskundige de beginselen van behoorlijke rechtspleging in acht moet nemen bij de vervulling van zijn taak, zoals bij het opstellen van het advies, en dat daarbij in het bijzonder het verdedigingsbeginsel van belang iS.34 In de inrichtingseisen of bij de toepassing ervan door de rechter moeten de andere twee deeleisen, voldoende gelegenheid voor de voorbereiding van het eigen standpunt en equality of arms, tot uitdrukking komen. Deze twee deelaspecten van hoor en wederhoor kunnen als zodanig lastiger worden neergelegd in inrichtingseisen in een regeling omdat de werking ervan minder concreet is en pas aan de orde komt in de toepassing van het recht om informatie te ontvangen of te verschaffen of wanneer die aspecten geëffectueerd worden. Bij de regeling van of de toepassing van die inrichtingseisen of bevoegdheden van de rechter in dat kader moeten de deeleisen voldoende voorbereidingsmogelijkheid voor partijen en gelijkheid in de procesmogelijkheden in acht genomen worden. Dat betekent bijvoorbeeld dat de gestelde termijnen voor het ontvangen en verschaffen van informatie niet dermate kort mogen zijn dat daaraan geen recht meer wordt gedaan of dat partijen niet overvallen mogen worden met bepaalde informatie. Het betekent ook dat de betreffende mogelijkheden in beginsel voor alle partijen op gelijke wijze dienen te gelden.