1.4 Onderzoeksopzet en verantwoording

De centrale vraag kan natuurlijk op verschillende manieren worden onderzocht en voor een deel van een antwoord is het zelfs niet eens nodig om onderzoek te doen. Voor bijvoorbeeld een initiatief dat in plaats van de gemeenteraad wil komen, biedt het wettelijk kader uiteraard geen ruimte en elke wijziging in die richting kan niet anders dan als een principiële wijziging van de lokale democratie worden getypeerd. Wanneer in dit onderzoek doorlopend op dit soort zaken zou worden gewezen, zou dat niets toevoegen aan de kennis die er al is van de geïnstitutionaliseerde lokale democratie. Belangrijker is dat het raadsleden, wethouders, ambtenaren, burgers en alle anderen die te maken hebben met initiatieven die de lokale democratie wensen te hervormen niet verder helpt bij het vinden van een antwoord op de vraag wat er allemaal wél mogelijk is. Omdat dit onderzoek resultaten wil opleveren waar niet alleen de academicus wat aan heeft maar ook de praktijk, is er voor een onderzoeksopzet gekozen die bij die praktijk aansluit. Meer specifiek is ervoor gekozen de centrale vraag aan te vliegen vanuit vier verschillende casestudies van initiatieven die beoogden de lokale democratie te vernieuwen. Welke dat zijn, zal hierna in paragraaf 1.5 duidelijk worden gemaakt. Ten aanzien van elk initiatief is vastgesteld of het kon worden gerealiseerd en op welke wettelijke bepalingen het eventueel stuitte.

De selectie van de casestudies is als volgt tot stand gekomen. Eerst is geïnventariseerd wat voor soort initiatieven er zoal in de gemeentelijke praktijk voorkwamen en wat zij wilden bereiken. Daarvoor is naast een eigen inventarisatie gebruikgemaakt van informatie afkomstig van de Democratic Challenge (DC) Dit was een experimenteer- en leerprogramma van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG) dat tot doel had initiatieven die de lokale democratie wilden vernieuwen te verzamelen, bundelen en begeleiden.1 Uit de inventarisatie van lokale initiatieven zijn vervolgens vier initiatieven geselecteerd op basis van hoe verstrekkend en ambitieus hun opzet was met betrekking tot democratische vernieuwing. Bij de selectie is er tevens voor gezorgd dat de vier casestudies samen de belangrijkste institutionele aspecten van de gemeentelijke democratie afdekken. Het betreft die van vertegenwoordiging, normering, controle, budgettering en bestuur. Elk van de vier onderzochte initiatieven legt de nadruk op een ander aspect, zij het dat er ook sprake is van enige overlap.2 Met betrekking tot elk aspect wordt behandeld welke bevoegdheden er een rol bij spelen, hoe ervan gebruik dient te worden gemaakt en wat het belang ervan is voor de verhoudingen tussen gemeentelijke organen. Hierdoor kan de structuur van de lokale democratie zo compleet mogelijk worden beschreven en de centrale vraag zo volledig mogelijk worden beantwoord. Overigens was bij de selectie van de casestudies onderlinge vergelijkbaarheid geen criterium van betekenis. Het nut en de noodzaak van de casestudies zit hem erin dat zij representatief zijn voor andere initiatieven in Nederland die niet onderzocht zijn maar waarbij wel soortgelijke vragen spelen. Met andere woorden, de antwoorden die hier worden geformuleerd op vragen die spelen bij een burgerbegroting, zijn relevant voor andere burgerbegrotingen in Nederland en niet per se voor de andere in dit onderzoek onderzochte initiatieven.

Zoals gezegd is het niet alleen het doel van dit onderzoek om vast te stellen of initiatieven botsen met het wettelijk kader, maar ook om te bepalen of daaraan een praktische of principiële reden ten grondslag ligt. Van een praktische botsing is sprake wanneer er aan de realisatie van een initiatief een wettelijke bepaling in de weg staat die gewijzigd kan worden zonder dat dit wezenlijke gevolgen heeft voor de aard van de gemeentelijke democratie. Van een principiële botsing is sprake wanneer een dergelijke wijziging van het wettelijk kader wél wezenlijke gevolgen heeft voor de aard van de gemeentelijke democratie. In paragraaf 1.5 en hoofdstuk twee wordt uitgebreid stilgestaan bij het beoordelingskader dat is ontwikkeld om te kunnen komen tot een oordeel dat er van een principiële botsing sprake is.

In het onderzoek gaat logischerwijs de meeste aandacht uit naar de positie en bevoegdheden van de gemeenteraad. Veranderingen met betrekking tot de lokale democratie hebben immers vooral daarvoor gevolgen omdat de raad het enige democratisch gelegitimeerde orgaan op gemeentelijk niveau is. Aan de positie en bevoegdheden van het college zal ook de nodige aandacht worden besteed. Dat komt enerzijds doordat de ambities van sommige initiatieven daarop betrekking hebben. Anderzijds zien veel van de bevoegdheden van de raad, zeker op de terreinen van normering, controle en budgettering, op zijn verhouding tot het college, waardoor elke verandering in de positie van het college op die terreinen wellicht ook gevolgen heeft voor de positie van de raad. Aan de positie van de burgemeester en diens bevoegdheden zal vrijwel geen aandacht worden besteed. De belangrijkste reden daarvoor is dat geen enkel initiatief op diens terrein actief is. De burgemeester komt alleen ter sprake in het kader van de discussies rondom de invoering van een gekozen burgemeester.

Wat betreft de onderzoeksmethode is voor een nieuwe aanpak gekozen. De centrale vraag van het onderzoek kon alleen beantwoord worden wanneer duidelijk was wat bepaalde beginselen van de lokale democratie zijn en hoe initiatieven zich daartoe verhouden. Om die beginselen en verhoudingen helder te krijgen, was het noodzakelijk de betekenis en ontwikkeling van verschillende wettelijke bepalingen op een samenhangende, integrale wijze te bestuderen. Samen geven deze bepalingen namelijk vorm aan de lokale democratie en geven zij aan hoe hij dient te functioneren. Zij staan niet op zichzelf, maar vormen onderdeel van een stelsel dat historisch gegroeid is. Bij het verrichten van het onderzoek is daarom niet alleen gebruikgemaakt van meer traditionele juridische onderzoeksmethoden zoals de grammaticale wetsinterpretatie, maar zijn de lokale democratie en de bepalingen die daar vorm aan geven met name geanalyseerd vanuit historisch systematisch perspectief. Aan de hand van een grammaticale interpretatie van de tekst van een bepaling kan immers wel worden bepaald of een initiatief botst met de bepaling, maar om te kunnen achterhalen wat de reden van die botsing is, moet vastgesteld worden wat de bedoeling van de wetgever is geweest die de bepaling geïntroduceerd of gehandhaafd heeft én welke plek de bepaling in het stelsel inneemt. Een zeer belangrijk onderdeel van de historische ontwikkeling van het (Grond)wettelijk kader is uiteraard de dualiseringsoperatie uit 2002, waarmee de positie en functies van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders gescheiden werden. Maar naast deze recente geschiedenis zal in veel gevallen ook verder terug in de tijd moeten worden gegaan om de betekenis van bepalingen te achterhalen. De gemeentelijke democratie en veel van de wettelijke bepalingen die daaraan vormgeven zijn immers oud en in sommige gevallen zelfs stokoud. De bepaling dat de raad aan het hoofd van de gemeente staat, nu vastgelegd in artikel 125 lid 1 Grondwet, staat bijvoorbeeld al sinds 1848 onafgebroken in de Grondwet. Zoals zal blijken heeft niet elke Grondwetgever of gemeentewetgever bij het overnemen van een bepaling uit een eerdere versie van de Grondwet of Gemeentewet opnieuw gemotiveerd waarom hij dat gedaan heeft. Misschien was het voor alle betrokkenen wel duidelijk waarom dat gebeurde of wilde de (Grond)wetgever het bewust in het midden laten. Feit is in ieder geval dat om de hedendaagse betekenis van een bepaling helder te kunnen krijgen het niet voldoende is om alleen de meest recente wijzigingen van het wettelijk kader erop na te slaan. Soms blijkt de betekenis van een bepaling namelijk niet alleen uit wat een wetgever ermee in de toekomst heeft willen bereiken, maar ook uit wat hij van het verleden heeft willen afschaffen of wijzigen.

In de juridische literatuur is er hier en daar enige aandacht besteed aan democratische initiatieven en de verhouding tot de lokale democratie.3 Deze literatuur is echter fragmentarisch en geeft geen overzicht of algemeen beeld van de materie van dit onderzoek. Op basis van de beschikbare literatuur kan niet worden vastgesteld op welke punten een initiatief schuurt met het wettelijk kader en ook niet waarom precies. Onderzoek dat verricht is naar de nationale democratie kan in deze leemte niet voorzien. Enerzijds geldt ook voor de nationale democratie dat nauwelijks onderzocht is hoe andere vormen van democratie zich verhouden tot de geïnstitutionaliseerde democratie. Een uitzondering hierop vormen onderzoeken naar referenda,4 maar deze zijn slechts beperkt bruikbaar omdat de initiatieven die in dit onderzoek centraal staan zich juist vaak afzetten tegen deze vorm van democratische besluitvorming. Anderzijds is kennis over de nationale democratie lang niet altijd van toepassing op de lokale democratie omdat deze altijd anders bedoeld is geweest en daardoor ook een andere institutionele inrichting kent. Van oudsher is hij vormgegeven als een vereniging, waarbij de stemgerechtigden de algemene ledenvergadering vormen en een dagelijks bestuur kiezen. Dit beeld is na verloop van tijd genuanceerder geworden, maar een overblijfsel ervan, het hoofdschap van de gemeenteraad, staat zoals gezegd nog steeds in de Grondwet. Het idee dat de lokale democratie wezenlijk anders is dan de nationale democratie wordt tegenwoordig minder vaak verkondigd dan vóór de dualisering van 2002, maar geldt in grote lijnen nog steeds. Dit onderzoek is daarom niet alleen nieuw in de vraag die erin beantwoord wordt, maar is ook nieuw in de zin dat het een overzicht geeft van de (organisatorische) aard van de hedendaagse lokale democratie.

In dit onderzoek zal slechts spaarzaam gebruik worden gemaakt van jurisprudentie. Dat zal weinig verbazing wekken aangezien de institutionele inrichting van de lokale democratie eerst en vooral een zaak is van de (Grond)wetgever en de rechter weinig gelegenheden heeft om zich daarin te mengen, als hij daar überhaupt al zin in heeft. Overigens wil dit niet zeggen dat er aan de weinige jurisprudentie die er is slechts geringe betekenis kan worden toegekend. Soms heeft een rechterlijke uitspraak wel degelijk belangrijke gevolgen gehad voor de materie van dit onderzoek. Waar dat het geval is, zal dat uiteraard worden benoemd.

In dit onderzoek zal verder nauwelijks expliciete aandacht worden besteed aan allerlei materiële rechtsgebieden. De belangrijkste reden hiervoor is dat zij van ondergeschikt belang zijn voor de institutionele aspecten van de lokale democratie. Dat blijkt ook wel uit de opzet van de bestudeerde initiatieven: deze richten zich niet op een bepaald materieel terrein maar juist in het algemeen op publieke zeggenschap van de gemeentelijke overheid. Materiële rechtsgebieden passeren daarom alleen de revue voor zover zij gebruikt zijn om institutionele verhoudingen te duiden. Voor de Europese dimensie en voor rechtsvergelijkend onderzoek geldt hetzelfde. Nederland heeft weliswaar het Europees Handvest inzake lokale autonomie geratificeerd, maar heeft tegelijkertijd voorbehouden gemaakt op de bepalingen die van betekenis zijn voor het onderwerp van dit onderzoek.5 Rechtsvergelijkend onderzoek is daarnaast misschien interessant om te reflecteren op de Nederlandse situatie, maar helpt niet bij het geven van een antwoord op de vraag wat de aard van de Nederlandse lokale democratie is, of een initiatief daarmee verenigbaar is en, zo nee, waarom niet.

Ten slotte dient in het kader van verantwoording hier benoemd te worden dat dit onderzoek gefinancierd is door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.